​УДК 342.565.4(4УКР)

В. Бевзенко

Історія становлення й розвитку вітчизняного інституту адміністративної юстиції *

У статті зроблено спробу висвітлити основні віхи й особливості формування та розвитку вітчизняного інституту адміністративної юстиції. Зауважено, що українська адміністративна юстиція має багатовіковий досвід функціонування, на неї вплинуло перебування етнічних земель України в складі інших державних утворень. Зроблено висновок, що український інститут адміністративної юстиції перебував переважно під впливом неукраїнської державно-політичної ідеології. Історію цього інституту розглянуто як із національних, так і наднаціональних позицій; доведено, що запровадженню адміністративної юстиції на українських землях передували непрості історичні, політичні, міжнаціональні, суспільні передумови.

Ключові слова: адміністративна юстиція; Україна; інститут; суд; Велике князівство Литовське; гетьман­щина; Російська, Австро-Угорська імперії; Українська Народна Республіка; СРСР

Постановка наукової проблеми та її значення. Ще кілька років тому громадяни України були позбавлені можливостей і дієвих процесуальних гарантій здійснення своїх суб’єктивних прав. У ра­дянський період система адміністративних судів залишалася недосяжною мрією, а передовий досвід її функціонування в іноземних країнах піддавався нищівній критиці.

У новітній період незалежна Україна виявила своє прагнення до побудови правової, демокра­тичної держави та запровадила повноцінно функціонуючу систему адміністративних судів. Це слід визнати як один із вагомих здобутків сьогодення.

Уперше обґрунтований на теренах Центральної Європи приблизно в 30–40 рр. ХІХ ст. інститут адміністративної юстиції був абсолютно новим явищем у тодішньому суспільстві та правовій науці, подальший розвиток якого цілковито належить уже до другої половини ХІХ ст.

Адміністративну юстицію зазвичай розглядали й продовжують розглядати як необхідний еле­мент правової держави, у переліку принципів якої проголошувалася гарантованість прав і свобод громадян від неправомірних дій органів публічної, передусім виконавчої влади, з урахуванням соціальних, політичних умов і правових традицій. Учення про адміністративну юстицію знайшло визнання в наукових і політичних колах різних держав і сприймалося як прогресивний правовий інститут, нерозривно пов’язаний із правовою державою. Уже в позаминулому столітті науковці чітко 

визначили основну ідею адміністративної юстиції − захист людини, яка перебуває у відносинах із публічною владою.

Відтоді й досі інститут адміністративної юстиції – один із найбільш дієвих способів обмеження влади, виробленим людством у процесі утвердження принципу верховенства права у відносинах між публічною адміністрацією та приватними особами.

Особливими були передумови запровадження адміністративної юстиції на українських землях. Історія становлення й розвитку української державності, зокрема адміністративної юстиції, почасти сумна, іноді трагічна, багато в чому повчальна й уславлена видатними подіями світового масштабу. Тож ніяких сумнівів не має викликати та обставина, що, вивчаючи той чи інший правовий інститут, до уваги слід приймати історичні аспекти його розвитку.

Розуміючи та визнаючи необхідність вивчення історії вітчизняного інституту адміністративної юстиції, потрібно наголосити на тому, що ця справа складна не стільки з технічної позиції, скільки зі змістовної. У цьому випадку йдеться про те, що український інститут адміністративної юстиції розвивався під одночасним впливом як європейської, російської правової науки, так і відповідного законодавства. З огляду на це, доволі важко виокремити в змісті названого інституту суто українські традиції або елементи. Хоча іноді, особливо в періоди намагання розбудови української державності, на теренах нашої держави приймалися суто українські правові акти, які з повною впевненістю можна віднести до національних джерел інституту адміністративної юстиції.

Виклад основного матеріалу й обґрунтування отриманих результатів дослідження. Розпо­чинаючи розмову про історію становлення й розвитку української адміністративної юстиції (далі − історія адміністративної юстиції), слід зупинитися, на нашу думку, на деяких концептуальних положеннях, без пояснення яких читачеві буде досить складно зрозуміти особливості історичного розвитку цього інституту.

Отже, по-перше, потрібно постійно пам’ятати про те, що українська адміністративна юстиція має багатовіковий досвід функціонування. І це попри ту обставину, що в Україні ніколи не було повноцінних адміністративних судів. Лиш іноді, у певні періоди розвитку нашої держави, у країні ство­рю­валися, а потім дуже часто ліквідувались установи, які віддалено нагадували адмі­ністра­тивний суд. Тому дослідження історії української адміністративної юстиції здійснюється завдяки вивченню аналізу тих наукових праць дослідників, які присвячувались організації та здійсненню судового контролю за діями (бездіяльністю) й рішеннями суб’єктів владних повноважень.

По-друге, важливим для розуміння особливостей історії української адміністративної юстиції є те, що власне українського інституту адміністративної юстиції до утворення в 1990 р. незалежної держави України як такого не існувало.

Це обумовлено тим, що етнічні землі України до 1990 р. завжди перебували в складі інших державних утворень, наприклад:

– до 1917 р. − у складі Російської й Австро-Угорської імперій;

– після 1917 р. − у складі Радянського Союзу, Австро-Угорської імперії, Чехословаччини, Польщі, Угорщини, Румунії.

Унаслідок цього і з науково-теоретичних, і з практичних міркувань український інститут адмі­ністративної юстиції переважно перебував під впливом неукраїнської державно-політичної ідеології.

Отже, історію цього інституту ми можемо розглядати як із національних, так і з надна­ціональ­них позицій; запровадженню адміністративної юстиції на українських землях передували непрості історичні, політичні, міжнаціональні, суспільні передумови. І це буде справедливо, оскільки в його утворенні, нехай навіть теоретично, так чи інакше брали участь представники і української, і ро­сійської, і багатьох інших національностей.

Крім того, надзвичайно важливо розуміти, що історичні передумови запровадження адмі­ністра­тивної юстиції в нашій державі можна поділити на нормативні й наукові, перші з яких пов’язані із самостійними правовими актами, прийнятими на теренах нашої держави із зазначеного питання, тоді як другі представлені науковими концепціями та теоріями.

Коли ж постав інститут адміністративної юстиції та як він розвивався?

Відповідь на першу частину цього запитання перебуває в площині з’ясування часових меж виникнення адміністративного права, оскільки саме із його становленням і розвитком цієї галузі права пов’язаний початок дослідження проблем адміністративної юстиції. Дійсно, адміністративна юстиція не могла постати за часів поліцейської держави, коли діяльність органів державної влади, правовий статус фізичних осіб визначали нормами поліцейського права. Водночас ідеться про ХІХ ст., коли в Російській імперії панувало повне правове свавілля, яке виправдовувалося прагненням держави за­безпе­чити для своїх підданих безпечні та благополучні умови життя. Здійснення визначеної мети досягалося виданням численних нормативних актів. Їх зміст «пронизував» усі сфери життя людини, яка, до речі, розглядалася як неповнолітня особа, не здатна розуміти, що для неї добро, а що − зло.

Принагідно маємо зауважити, що й господарські відносини, тобто сфера економічної діяльності і самостійних осіб, і суспільства в цілому також перебувала під пильним наглядом державних органів, насамперед, органів поліції. Із приводу сказаного В. Ф. Левитський писав, що економічні, фізичні й духовні інтереси суспільства − усе стало предметом ретельної регламентації, не­відступ­но­го нагляду, безпосереднього управління державною владою. Водночас права особистості до уваги не бралися [1, c. 7].

Цілком закономірно, що все це призвело до виникнення поліцейської держави [2, c. 2], для якої людини була лише безликим об’єктом її необмеженого впливу. Отже, роль людини в Російській імперії ХІХ ст. полягала винятково в її підкоренні державній владі, яка самостійно визначала напрями й межі свого управлінського впливу на суспільство та його учасників. У такій ситуації ні про яку адміністративну юстицію як засіб контролю за діями й рішеннями суб’єктів управлінської діяльності не могло бути й мови. Держава прагнула керувати безмежно, усюди й у всьому.

Утім, ретельне вивчення історії держави та права України дає змогу переконатися в існуванні об’єктивних передумов утілення в життя українських традицій адміністративної юстиції.

У результаті реформ судових органів у другій половині XVI ст. структура регіонального су­доустрою на українських земель у складі Великого князівства Литовського, а після 1569 р. − Речі Посполитої Польської − була доповнена гродськими, земськими, підкоморськими та каптуровими судами, система центральних органів правосуддя – трибунальськими судами. Їх організація була проявом загальнодержавного процесу розширення політичних прав шляхти у сфері здійснення правосуддя. У пореформений період в основу устрою й діяльності земських, підкоморських, трибу­нальських та, частково, гродських судів були закладені нові організаційні засади: виборність; колегіальне вирішення справи; відокремлення суду від адміністрації; предметна спеціалізація; участь шляхти в процесі формування органів судочинства [3, c. 15].

Характерними рисами судового процесу українських земель XVI – початку XVII ст. були зма­гальність; приватно-позовний характер, що обмежувався в справах про тяжкі злочини; спільне в загальних рисах провадження різних категорій справ; нерівність обсягу процесуальних прав та обо­в’язків учасників процесу залежно від стану, національності, статі, осілості; існування станової підсудності; формалізм; дуалізм – співіснування загального й звичаєвого процесу. Були запро­вадже­ні загальні засади судочинства: диспозитивність, гласність та участь громадськості, безпосередність й усність судового розгляду, персональна відповідальність за злочин. Такі принципи судового процесу, як призначення покарання лише за наявності достатніх доказів вини та не інакше як за ви­роком суду, недопустимість призначення покарання за заочним обвинуваченням, рівність перед законом, недоторканність особи, захист інтересів у суді через адвоката, надання безкоштовної пра­вової допомоги, можливість оскарження рішення суду, реалізовувалися лише щодо справ шляхти й міщан [3, c. 16].

Визначальною подією, як у цілому в становленні української правової системи, так і в справі формування адміністративної юстиції в Україні, зокрема, стало підписання 1710 р. першої Консти­туції України гетьмана Пилипа Орлика − Пакти й Конституція прав і вольностей Війська Запо­розького (« ...діялося у Бендері, року 1710, квітня 5 дня, Пилип Орлик, гетьман Запорозького війська рукою власною... »).

Показово, що згодом, уже за часів української державності Павла Скоропадського, подібна судова модель поволі відтворювалася й починала практично втілюватись у вигляді закону.

Натомість розроблення й упровадження адміністративної юстиції в Російській імперії робилося лише завдяки обмеженому колу осіб. Так, у 1900 р. М. М. Палібін писав, що для забезпечення закон­ності управління необхідна адміністративна юстиція, яка б розглядала справи, котрі виникають із різних відносин:

а) органів адміністрації між собою;        

б) органів адміністрації з приватними особами й громадськими утвореннями.

Продовжуючи далі, науковець указував, що в Росії не існує правильно організованої тп за­вершеної системи адміністративної юстиції [4, c. 33–34]. Подібну думку підтримували також інші науковці, указуючи ще й на той факт, що в Росії суперечки між приватними особами й адмі­ністрацією вирішуються самою адміністрацією. Така побудова адміністративної юстиції, зауважував В. В. Івановський [5, c. 173], програє тим, що при ній розгляд відповідних справ доручається не неупередженому суду, а зацікавленій у справі особі.

Водночас це не завадило вченим продовжити непрості обговорення про необхідність створення в Російській імперії адміністративної юстиції. Аналіз висловлених на початку минулого століття думок із цього приводу засвідчив, що більшість російських учених відстоювала доцільність виокремлення адміністративних судів у межах загальних, оскільки про будь-які серйозні гарантії у сфері внутрішнього управління можна було говорити лише в разі уведення судово-адміністративних установ у систему загальних судів [6, c. 83]. М. М. Коркунов зауважував, що російські умови адміністративної діяльності не забезпечують повної законності управління лише за допомогою кримінальних і цивільних судів [7, c. 500−501].

До розвитку вчення про адміністративну юстицію долучилися науковими працями видатні особистості світового масштабу – професори юридичного факультету Університету Св. Володимира – представники поліцейської й енциклопедичної науки навчального закладу М. Х. Бунге, А. Я. Анто­нович, М. М. Цитович, І. Т. Тарасов, М. К. Ренненкапмф.

У 1917 р. Тимчасовий уряд створив Особливу комісію для складання проекту основних законів. Одним із них був проект Закону про адміністративні суди, прийнятий цього ж року [8]. Перед лютне­вою революцією 1917 р. ухвалено рішення покласти на урядовий сенат функції вищого адмі­ністративного суду, запровадити в судових округах посади адміністративних суддів й покласти на окружні суді обов’язки розгляду певних адміністративних позовів [9, c. 6].

Видається, що стрімкий розвиток новітньої російської державності на початку ХХ ст. свідчив про очевидну необхідність створення адміністративних судів як повноцінних судових органів, які розв’язують суперечки у сфері управління, замість діючих тоді губернських присутствій щодо се­лянських, земських, міських справ, військової повинності, промислового податку, фабричних справ. Проте на той час спроби створення повноцінно функціонуючої системи адміністративної юстиції  (адміністративних судів) виявилися марними [10, c. 10].

Падіння Тимчасового уряду в жовтні 1917 року позначило нову віху розвитку державності, зокрема адміністративної юстиції.

Законодавство нетривалого періоду існування самостійної Української держави (1917−1920 рр.) не оминало увагою й діяльність органів адміністративної юстиції. Конституція Української Народної Республіки 1918 р. встановила, що судова влада в межах цивільного, кримінального та адмі­ністра­тивного законодавства здійснюється винятково судовими органами. До того ж адміністративно-юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежувалася законом [11, c. 83].

За правління гетьмана Павла Скоропадського законодавчо закріплені положення, згідно з якими вищим судом з адміністративних справ був Генеральний суд Української Держави [11, c. 90].

Найбільш змістовно діяльність судових органів з адміністративних справ мав би регулювати Основний Державний Закон Української Народної Республіки доби Директорії (1920 р.). Незва­жаючи на те, що цей проект не був утілений у життя, його положення свідчать про значну увагу тодішнього уряду України до діяльності органів адміністративної юстиції. Зокрема, передбачалось утворення в судовій системі України Вищого адміністративного суду. Цей суд мав би розглядати й вирішувати, дотримуючись судової процедури, законність розпоряджень адміністративних органів та органів самоуправління, а також суперечки між адміністративними органами й органами са­моуправління. Про роль, яка відводилася Вищому адміністративному суду в системі судових органів Української Держави того часу, свідчить той факт, що адміністративними судами першої інстанції мали бути загальні суди, яким надавалося право вирішувати, чи відповідають розпорядженням місце­вих органів вимоги закону та чи не перевищила місцева влада свої повноваження [11, c. 114−116].

Зрештою, ретельне вивчення законодавства України 1918−1920 рр. дає підставу зробити висно­вок про те, що, незважаючи на доволі невеликий часовий відтинок, система органів адміністративної юстиції була достатньо розвинутою й упевнено прагнула до формування самостійних адміністра­тивних судів [12, c. 328−329].

Важливо, що хоча у 20-х роках минулого століття визвольні державницькі змагання за неза­лежну Україну були придушені, але тривала наукова й законодавча робота над розробленням та впровадженням національного інституту адміністративної юстиції. Майже одночасно із вста­новленням радянської влади на українських землях, за кордоном продовжилась активна зако­нотворча робота над підготовкою акту про суди в адміністративних справах.

Свідчення того − виявлений у наш час проект закону про суди в адміністративних справах 1932 р., який описує утворення суду з елементами процесуального механізму, що багато в чому відповідає моделям організації адміністрації, які діяли в країнах Європи [13]. Проект позначений написом «Адміністративна юстиція в Українській народній республіці»... Як виявляється, ще чимало «білих плям» приховує вітчизняна історія держави й права...

За умов початкового існування Радянської держави в умовах громадянської війни формування нової системи адміністративної юстиції, безумовно, не були першочерговими. Насамперед, робилися наполегливі спроби утворення й посилення репресивних органів.

Наприкінці 20-х років минулого століття як у СРСР, так і в УРСР з’являється тенденція майже повного припинення діяльності тих суб’єктів, які хоча б частково могли контролювати діяльність адміністративних органів.

Отже, можна стверджувати, що на час здобуття Україною незалежності в законодавстві Союзу РСР й УРСР відбувалися певні зрушення в справі організації системи адміністративної юстиції в тому її вигляді, який характерний значній кількості сучасних розвинутих держав [12, c. 332−333].

Становлення в 1991 р. України як незалежної держави позначило початок формування власної, національної адміністративної юстиції. Цей період характеризується активним розвитком вітчизня­ного законодавства про адміністративну юстицію й адміністративно-процесуальної науки. Настав якісно новий етап державного будівництва та правотворення в Україні.

Вочевидь, формування сучасної адміністративної юстиції України розпочалося саме з прого­ло­шення її державного суверенітету, яке здійснено прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України [14] і 24 серпня 1991 р. − Акта проголошення незалежності України [15]. Значення цих нормативно-правових актів для розвитку вітчизняної адміністративної юстиції полягає в тому, що Україна проголошувалася незалежною, самостійною демократичною державою. Державна влада тут здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу й судову.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Узагальнюючи викладене вище, процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на сім основних періодів:*:

1) судоустрій і судочинство на українських землях у складі Великого князівства Литовського (кінець ХV − середина XVII ст.);

2) судоустрій і судочинство доби Гетьманщини:

– від Визвольної війни під керівництвом Б. М. Хмельницького до судових реформ П. Л. По­луботка та Д. П. Апостола (1648−1734 рр.); 2) від гетьманства Д. П. Апостола до статутної судової реформи К. Г. Розумовського (1734−1760 рр.);

– від статутної судової реформи К. Г. Розумовського до поширення на Україну дії «Учреждения о губерніях» (1760−1782 рр.);

3) адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій (друга половина XVIII − початок ХХ ст.);

4) адміністративна юстиція часів формування Української державності (1917−1920 рр. – доба Центральної ради, Гетьманату й Української Народної Республіки);

5) творення адміністративної юстиції представниками Уряду Української Народної Республіки в екзилі (вигнанні) (із 1920 по 1992 р.);

6) адміністративна юстиція України часів її перебування в складі СРСР (1920−1990 рр);

7) новітня адміністративна юстиція України (із 1990 рр).

Джерела та література

1. Левитский В. Ф. Предмет, задача и метод науки полицейского права / В. Ф. Левитский.  – Харьков : [б. и.], 1894. – 25 с.
2. Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права / И. Т. Тарасов.  − Вып. 1. – М., 1891. – 364 с.
3. Сокальська О. В. Судоустрій та судочинство в Україні (XVI − початок XVII ст.) : автореф. дис... . канд. юрид. наук : 12.00.01 / О. В. Сокальська ; Київ. нац. ун-т внутр. справ. − К., 2006. − 20 с.
4. Палибин М. Н. Повторительный курс полицейского права / М. Н. Палибин. – СПб. : [б. и.], 1900. – 252 с.
5. Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управ­ления) / В. В. Ивановский.  – Казань : [б. и.], 1907. – 506 с.
6. Загряцков М. Д. Административная юстиция / М. Д. Загряцков // Критическое обозрение. – 1908. – Вып. II (VII). – С. 83.
7. Коркунов Н. М. Общее государственное право / Н. М. Коркунов.  – М. : [б. и.], 1888. – С. 500−501.
8. 30 мая 1917 года было издано Положение об административной юстиции. – См. : Вестник Временного правительства. − 1917. − 9 июня.
9. Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти / Н. Ю. Хаманева. – М. : [б. и.], 1999. – 110 с.
10. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю. Н. Старилов. – М. : [б. и.], 2001. – С. 304 с..
11. Слюсаренко А. Г. История Украинской Конституции / А. Г. Слюсаренко, Н. В. Томенко. – Киев : [б. и.], 1993. – 192 с.
12. Бандурка А. М. Административный процесс: учебник / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. – Харьков : [б. и.], 2001. – 353 с.
13. Бернард Ш. Адміністративна юстиція в Україні : проект закону про суди в адміністративних справах 1932 року / Ш. Бернард, Р. Корнута. − Івано-Франківськ : [б. в.], 2011. − 55 с.
14. Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429.
15. Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 38. – Ст. 502.

Бевзенко В. История становления и развития отечественного института административной юстиции. В данной статье предпринята попытка осветить основные вехи и особенности формирования и развития отечественного института административной юстиции. Отмечается, что украинская административная юсти­ция имеет многовековой опыт функционирования. На неё повлияло пребывание этнических земель Украины в составе других государственных образований. Сделан вывод, что украинский институт административной юстиции в основном находился под влиянием неукраинской государственно-политической идеологии. История этого института рассматривается как из национальных, так и наднациональных позиций; доказано, что введению административной юстиции на украинских землях предшествовали непростые исторические, по­литические, межнациональные, общественные предпосылки. Доказывается, что процесс становления на­циональной административной юстиции условно можно разделить на семь основных периодов: 1) су­доустройство и судопроизводство на украинских землях в составе Великого княжества Литовского; 2) судоустройство и су­допроизводство эпохи Гетманщины; 3) административная юстиция на Украинских землях в составе Рос­сийской и Австро-Венгерской империй (вторая половина XVIII–начало ХХ в.); 4) адми­нистра­тивная юстиция времен формирования Украинской государственности; 5) создание административной юсти­ции представи­телями Правительства Украинской Народной Республики в экзиле (изгнании) (с 1920 по 1992 г.); 6) адми­нистра­тивная юстиция Украины времён её пребывания в составе СССР (1920–1990 гг.); 7) новейшая администра­тивная юстиция Украины (с 1990 г.).

Ключевые слова: административная юстиция; Украина; институт; суд; Великое княжество Литовское; гетманщина; Российская, Австро-Венгерская империя; Украинская Народная Республика; СССР.

Bevzenko V. The History of Formation and Development of the National Institute of Administrative Justice. In the given article an attempt to highlight the key stages and peculiarities of formation and development of the national Institute of administrative justices is done. It is noted that the Ukrainian administrative justice has a centuries-old experience. It has been affected by the staying of ethnic Ukrainian lands in the part of other state formations. The Ukrainian Institute of administrative justice was mainly under the influence of non-Ukrainian state political ideology.

History of this institute is examined as from national and supranational perspectives. It is proved that the not simple historical, political, international, social conditions preceded the introduction of administrative justice on Ukrainian lands. It is proved that the process of the formation of national administrative justice can be divided into seven main periods: 1) judicial system and legal proceedings in the Ukrainian lands in the Grand Duchy of Lithuania; 2) judicial system and legal proceedings of Hetman’s era; 3) administrative justice in the Ukrainian lands during the period of the Russian and Austro-Hungarian empires; 4) administrative justice during the times of formation of Ukrainian statehood; 5) formation of administrative justice by representatives of the Government of the Ukrainian National Republic in exile (1920–1992); 6) administrative justice of Ukraine since her stay in the USSR (1920–1990); 7) the newest administrative justice of Ukraine (since 1990).

Key words: administrative justice; Ukraine; Institute; the court; the Grand Duchy of Lithuania; Hetman; Russian and  Austro-Hungarian Empire; the Ukrainian people’s Republic, USSR