УДК 341:061

О. Лаба

Міжнародна практика заходів, спрямованих на зміцнення довіри між державою та організаціями громадянського суспільства

У статті розглянуто міжнародний досвід, спрямований на зміцнення довіри між органами державної влади та організаціями громадянського суспільства. Виділено реалізовані заходи, спрямовані на зміцнення довіри громадян до спроможності органів державної влади забезпечувати належне управління.

Ключові слова: органи державної влади, організації громадянського суспільства, неурядові організації, Європейський Союз, програма розвитку ООН.

Постановка наукової проблеми та її значення. Цінність цього дослідження полягає в детально розкритій інформації, спеціально підібраній з урахуванням потреб представників державних і не­державних органів, практиків та експертів, які займаються проблематикою організацій громадян­ського суспільства в Україні. Це дослідження керується розумінням того, що участь громадянського суспільства в прийнятті рішень являє собою ключовий фактор демократичного розвитку й еконо­мічної стабільності кожної держави.

Актуальність дослідження зумовлена подальшим розвитком громадянського суспільства в Україні через вивчення та передачу успішного міжнародного практичного досвіду, спрямованого на зміцнення довіри між органами державної влади й організаціями громадянського суспільства.

У статті зосереджено увагу, передусім, на макрополітичному рівні, де заходи щодо побудови взаємної довіри, можуть зміцнити демократичне управління, підвищити ефективність державних інституцій і якість економічної політики. З огляду на те, що зусилля, спрямовані на зміцнення довіри можуть охоплювати широкий спектр заходів, а також зважаючи на їхню глибину та доволі складну структуру, головну увагу приділено заходам щодо зміцнення взаємної довіри, що розглядається крізь призму принципів належного управління.

Формулювання мети та завдань статті. Мета дослідження – усебічний огляд деяких успішних форм міжнародної практики в межах співробітництва між органами державної влади та організаціями громадянського суспільства. Запропоновано заходи й механізми зміцнення довіри, які сприяють розвитку діалогу та можуть бути застосовані в українському контексті.

Виклад основного матеріалу й обґрунтування отриманих результатів дослідження. Дефіцит демократії, утрата довіри суспільства, брак довіри… За останнє десятиліття всі ці вислови міцно вко­рінилися в міжнародній публічній сфері, відтак привертаючи увагу політиків і мас-медіа до пробле­ми, яка загрожує підривом головних демократичних цінностей, сповідуваних упродовж останніх століть. Повільно, але неухильно тісний зв’язок між керівниками й керованими ослаб до такої міри, що громадяни втрачають віру в здатність політиків належно керувати державою, а органи влади не вірять у добрі наміри та підтримку з боку сектору громадянського суспільства. Цю тенден­цію яскраво проілюструвало всесвітнє опитування, проведене у 2005 р. Центром соціологічних досліджень «Геллап Інтернешнл», яке виявило такий парадокс: близько 50 % респондентів з усіх куточків світу заявили, що вибори в їхніх країнах відбуваються вільно й справедливо, але тільки 30 % із них вважали, що їхня країна справді керується волею народу.

Реагуючи на це соціальне явище, міжнародні організації, уряди та організації громадянського суспільства започаткували по всьому світі низку програм, заходів й ініціатив, спрямованих на подолання браку довіри між владою та громадянами, зміцнення взаємної довіри й розуміння [2].

Упродовж останніх десятиліть роль сектору громадянського суспільства поступово зростає. Цей процес відбувається поетапно – від надання інформації через консультації – до діалогу та партнерства. Методи залучення тісно пов’язані як із метою цього залучення, так і з політичним, адмі­ністративним та соціальним розвитком окремо взятої країни і її сектору громадянського суспільства.

Європейський Союз застосовує на практиці різноманітні «жорсткі» та «м’які» документи, присвячені зміцненню довіри. Основні засади громадської участі сформульовано в Договорі про Європейський Союз і Договорі про функціонування Європейського Союзу. Джерелом потужної рушійної сили є Біла книга з питань європейського управління й Загальні принципи та мінімальні стандарти проведення консультацій між зацікавленими сторонами [3]. Установлені цими доку­ментами стандарти взято на озброєння європейськими інституціями та державами-членами. До­датковий внесок у створення чіткої правової бази залучення громадян до участі в політичному процесі зробили Європейська ініціатива прозорості, а також нормативні положення, що регулюють порядок лобіювання.

Паралельно зі структурою ЄС Рада Європи розробила додаткові документи щодо зміцнення довіри, які відкривають можливості для ширшого взаємного визнання та посилення співробітництва між сторонами: «Рекомендації щодо правового статусу неурядових організацій в Європі», а також «Кодекс передової практики громадської участі у процесі прийняття рішень», прийнятий у жовтні 2009 р. [4]. Конференція міжнародних неурядових організацій визначила головні напрями поши­рення стандартів активної громадської участі за межі ЄС, формуючи спільне загальноєвропейське розуміння того, як належить будувати взаємну довіру між владою та громадянами.

Існує спільне розуміння того, що чим більшу роль відіграють організації громадянського су­спільства в політичному процесі, тим більше обов’язків слід на них покладати. Відтак, дедалі зростають очікування того, що організації громадянського суспільства повинні дотримуватися таких самих правил прозорості й підзвітності, яких дотримуються державні інституції. Нові норми прозорості та підзвітності для Організації громадянського суспільства розроблялися переважно на добровільній основі в самому секторі громадянського суспільства (наприклад «Європейська хартія активної громадянської позиції», «Хартія відповідальності неурядових організацій» тощо), а також у посібниках, підготовлених такими великими міжнародними організаціями, як ООН і ЄС. Головна мета цих стандартів – забезпечення того, щоб Організації громадянського суспільства репрезенту­вали «справжній» голос громадян і діяли виключно задля суспільного блага.

Тенденція підвищення підзвітності та прозорості в секторі Організації громадянського су­спільства здебільшого підтримується самим сектором. Принципи й посібники з питань належного управління розробляються, зокрема, такими міжнародними організаціями, як «Незалежний сектор» (Independent Sector), «Європейський центр фондів» (European Foundation Centre), «Центральна та Східноєвропейська робоча група з питань управління діяльністю некомерційних організацій» (Central and Eastern European Working Group on Non-profit Governance). Крім того, упроваджено низку схем самоакредитації, акредитації силами сторонніх організацій та оцінки доброчесності.

Існує нагальна потреба в розробці чітко сформульованих і зрозумілих критеріїв представництва для тих організацій громадянського суспільства, які залучаються до розробки та проведення політичного курсу на міжнародному, національному та місцевому рівнях. Цю ідею, запропоновану Європейською комісією, підтримав сектор громадянського суспільства на загальноєвропейському рівні всупереч позиції таких організацій, як Європейський соціально-економічний комітет і Платформа європейських соціальних неурядових організацій [5].

До найпопулярніших документів забезпечення безперешкодного співробітництва між державни­ми інституціями та організаціями громадянського суспільства належать різноманітні рекомендації й посібники, у яких окреслено права та обов’язки обох сторін політичного процесу. Прикладами можуть, зокрема, служити «Посібник Організації економічного співробітництва та розвитку з інформації, консультацій та громадської участь у формуванні та проведенні політичного курсу», «Рекомендації щодо участі великих груп і зацікавлених сторін».

Розвиток електронних технологій переформував процедури надання державних послуг, привівши до заміни багатьох традиційних урядових механізмів. Синонімом сучасної інноваційної держави стало електронне врядування, у якому центральними елементами виступають якість, довіра й швидкість. Відповідно, змінилися й засоби надання інформації, проведення громадських кон­сульта­цій та моніторингу, відкриваючи ширший простір для застосування засобів Інтернету як кращих і швидших каналів спілкування між владою та громадянами. Тому органи влади у всьому світі активно впроваджують засоби електронного врядування в усі сфери взаємодії зі своїми гро­мадянами.

Право доступу до інформації й державних документів усвідомлюється як ключовий елемент належного управління, який зміцнює легітимність органів державної влади  в очах суспільства і його довіру до них. Право доступу до інформації закріплене в різних міжнародно-правових документах (це, зокрема, Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів, Хартія основних прав Європейського Союзу [6], Конвенція Європейської економічної комісії ООН (UNECE) про доступ до інформації, громадську участь у прийнятті рішень і доступ до правосуддя в питаннях, які стосуються навколишнього середовища) та правових системах держав – членів ЄС. На національному рівні право доступу до інформації вважається одним із головних прав, яке в широкому розумінні гарантується конституційними положеннями [7].

На міжнародному рівні імплементація стандартів прозорості регулюється внутрішніми норма­тивними документами (Регламент № 1049/2001 «Про публічний доступ до документів Євро­пейського парламенту, Ради та Комісії»), посібниками, які таким самим простим способом ро­з’яснюють, як отримати доступ до тієї чи іншої інформації (наприклад, посібник Європейської ко­місії), або ж регулюється різноманітними Кодексами поведінки («Кодекс належної адміністративної поведінки службовців Генерального секретаріату Ради Європейського Союзу в їхніх професійних стосунках з громадськістю», прийнятий Європейською комісією «Кодекс належної адміністративної поведінки у стосунках з громадськістю».

Право доступу до інформації в окремо взятих країнах ЄС гарантується їхніми конституціями та спеціалізованими законами. В усіх державах органи влади зобов’язані займати проактивну позицію в процесі надання інформації. Такий чином гарантується, що діяльність державних органів перебу­ватиме під прискіпливим контролем. Стандарти та вимоги щодо обов’язкового надання інформації ретельно розроблені й сформульовані  у відповідних нормативних актах. Удалими прикладами незмінної відданості органів влади справі постійного й проактивного інформування громадськості можна назвати британські схеми публікації та словенську модель інформаційного каталогу.

Урядові веб-портали перетворилися на провідні канали інформаційного обміну між органами влади та громадянами. Приклади таких порталів – австрійський портал «Help», естонський «X-Road», фінський «Suomi.fi» та британський «Direct.gov portal.uk».

Яскравими прикладами успішного стимулювання розвитку електронного врядування в інтересах пересічного громадянина є голландська програма «e-Citizen» і Хартія «e-Citizen». У тексті цієї Хартії підсумовано думку голландських громадян стосовно уряду загалом та викладено основні принципи, яких повинні дотримуватись органи державної влади у своїх стосунках із громадянами.

Механізми забезпечення підзвітності органів державної влади часто застосовуються в поєднанні із заходами, спрямованими на підвищення прозорості та громадської участі. Громадські консультації вважають безпрограшною для обох сторін формою взаємодії, яка уможливлює розробку ефективних і продуктивних програмних заходів. Участь громадян забезпечується від початкового задуму до втілення в життя. Зелені книги, які публікуються Європейською комісією, являють собою важливі консультаційні документи, що сприяють проведенню широких громадський обговорень на євро­пейському рівні. Це підтримують численні консультаційні ініціативи, зокрема «Громадянська агора» (Citizen Agora), «Ініціатива з інтерактивної розробки політики» (Interactive Policy Making Initiative), веб-портал «Ваш голос у Європі» (Your voice in Europe), європейські проекти громадських кон­сультацій тощо.

У ролі консультативних органів застосовують експертні групи, які надають корисні поради під час підготовки законодавчих пропозицій та програмних ініціатив. Державні реєстри забезпечують прозорість їхньої роботи так само, як доброчесність їхніх членів. Загальні правила проведення гро­мадських консультацій на національному рівні сформульовано в національних правових системах (Болгарія) або викладено в «м’яких документах» – скажімо, у «Суспільних договорах» чи хартіях (Великобританія, Нідерланди). Незважаючи на той факт, що останні не мають обов’язкової юридичної сили, їхні положення користуються широкою підтримкою з огляду на впровадження принципу «виконуй або поясни». Додаткова підтримка консультаційного процесу забезпечується за допомогою розробки спеціалізованих посібників, покликана гарантувати належне дотримання консультаційних процедур (Австрія, Великобританія, Болгарія). Участь громадськості забезпе­чується на всіх політичних рівнях: місцевому, регіональному, національному та міжнародному.

Ще одна форма сприяння широкій громадськості  – участі в політичному процесі – це створення консультаційних порталів. Подібна практика трапляється як на загальноєвропейському рівні (на­приклад, «Європейська ініціатива з інтерактивної розробки політики», веб-портал «Ваш голос у Європі» тощо), так і в окремих державах-членах (болгарський портал strategy.bg, естонський osale.ee, австрійський partizipation.at, голландський Citizenlink ).

Для сприяння співробітництву між владою та громадянами спільними зусиллями органів державної влади й сектору громадянського суспільства розроблено низку стратегічних документів («Концепція розвитку естонського громадянського суспільства», «Суспільний договір в Англії та Уельсі тощо). Головне завдання цих документів – чітке окреслення основних ролей, принципів і механізмів співробітництва між органами державної влади й Організаціями громадянського су­спільства. На підтримку імплементації стратегічних документів публікуються Кодекси передової практики залучення громадянського суспільства (Естонія, Великобританія). Зі свого боку, Відомство федерального канцлера Австрії ухвалило «Стандарти громадської участі», а британський уряд запро­понував «Національну структуру розширення громадської участі». Громадські саміти, журі, електронні петиції, форуми та інструменти оцінки державної політики належать до основних ме­ханізмів, за допомогою яких влада прислухається до голосу народу.

Як успішні приклади моніторингових органів громадянського суспільства на міжнародному рівні варто відзначити такі комітети громадянського суспільства, як ПРООН, Програма розвитку ООН, Економічна і соціальна рада ООН, Європейський економічний й соціальний комітет. У державах – членах ЄС розповсюджена практика створення органів, які складаються з представників організацій громадянського суспільства, контролюють імплементацію державної політики й беруть участь у її формуванні. Приклади таких органів можна знайти в Ірландії, Болгарії та Словенії.

На місцевому рівні розвивається співробітництво громадян з органами місцевої влади, завдяки якому вони можуть сказати своє слово про розвиток середовища, у якому живуть. Місцеві «страте­гічні партнерства» (Великобританія) та партиципаторний бюджетний процес (Іспанія, Бельгія, Італія, Німеччина, Франція, Португалія, Данія, Нідерланди, Великобританія) належать до кращих практич­них методів зміцнення довіри між органами державної влади й громадянами.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Отже, пропонуємо виділити такі заходи, спрямовані на зміцнення довіри громадян до спроможності органів державної влади забезпечувати належне управління:

– розробка спільної заяви організацій громадянського суспільства та пріоритетів у сфері управ­ління, завдань і механізмів роботи (можливі приклади: Суспільний договір у Великобританії або Концепція розвитку громадянського суспільства в Естонії). Головна мета – створення чіткої структури співробітництва між урядом та громадянським суспільством. Водночас, підписавши цей документ, сектор громадянського суспільства й уряд зобов’язуються дотримуватися єдиних стан­дартів поведінки;

– розробка мінімальних стандартів та / або керівних принципів проведення публічних кон­сультацій;

– підготовка проектів і підписання міжінституційних угод й обов’язкових до виконання реко­мендацій щодо призначення представників громадянського суспільства, методів організації та фі­нансування консультацій. Ці рекомендації повинні спільно розроблятись урядом і сектором громадянського суспільства;

– відкриття консолідованого консультативного порталу як центрального пункту збору відгуків громадян на політичні пропозиції та проекти нормативних актів. Цей портал має стати платформою для двостороннього зв’язку між громадянами й державними інституціями (успішні приклади можна знайти в Естонії, Нідерландах та Великобританії);

– створення відкритої бази даних про неурядові організації, які володіють експертними знан­нями в різних сферах громадського життя (можна взяти за взірець публічний реєстр Європейської комісії). Така база даних ефективно впроваджуватиме прозорість і підзвітність у діяльність орга­нізацій громадянського суспільства. З іншого боку, вона сприятиме співробітництву між орга­нізаціями громадянського суспільства й державними інституціями, якщо останні зобов’яжуться розсилати зареєстрованим організаціям громадянського суспільства, які працюють у відповідних сферах, проекти всіх нормативних актів, котрі підлягають обговоренню. Отже, створюватимуться додаткові гарантії того, що всі зацікавлені сторони будуть поінформовані з перших кроків підготовки та / або обговорення стратегічних документів;

– упровадження «законодавчого відбитку» залученого до парламентської доповіді індикатив­ного списку зареєстрованих представників інтересів, із якими були проведені консультації та які зробили значний внесок у підготовку доповіді чи законодавчої пропозиції;

– забезпечення легкого доступу до документів й інформації через упровадження правил уніфікації урядових вебсайтів;

– упровадження законодавчого регулювання лобістської діяльності;

– створення на національному рівні консультативного органу з розширеними дорадчими функ­ціями (успішні приклади: Національна рада в Словенії, Економічна та соціальна рада в Болгарії);

– нарощування потенціалу й здатності державних чиновників і представників організацій гро­мадянського суспільства активно та конструктивно спілкуватися й взаємодіяти з організаціями громадянського суспільства / державними інституціями. Сприяння змінам у культурі та кращому розумінню ролі організацій громадянського суспільства в процесі прийняття рішень;

– активізація застосування електронних технологій, які сприятимуть залученню громадськості й моніторингу;

– успішні приклади ініціатив, придатних до застосування в інших умовах: Ініціатива з інтерак­тивної розробки політичного курсу; система якісної та кількісної оцінки ефективності електронного врядування; програми «Voting assistant» і «Voting Tracker» (Нідерланди).

Джерела та література

1. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : Веб-сайт: http://news.bbc.co.uk/2/hi/4247158.stm

2. Матеріали інформаційного семінару: Міжнародні заходи зміцнення довір між державою та громадянським суспільством. – К., 2012. – С.238.

3. Європейська / Комісія: Біла книга з європейського врядування – СОМ (2001) 428 – 24 липня. – 2001.

4. Кодекс належної практики громадської участі у процесі прийняття рішень, CONF/PLE (2009) CODE 1.

5. Дискусійний документ Комісії, Комісія і неурядові організації: Побудова більш міцного партнерства. 2001.

6. Хартія основних прав Європейського Союзу (2007/С/303/01).

7. «Свобода інформації. Право знати», декларація, прийнята учасниками всесвітньої конференції ЮНЕСКО, присвяченої свободі преси.

8. Регламент №1049/2001 Про публічний доступ до документів Європейського парламенту, Ради та Комісії, стаття 255 Амстердамського договору, 2001.

9. Буллен Н. Порівняльний аналіз європейської політики і практик у сфері співпраці між НУО та державою / Н. Буллен, Р. Тофтісова // Міжнар. журн. некомерційного права. – Т. 7. – Вип. 4. – 2005.

Лаба О. Международная практика мер, направленных на укрепление доверия между государством и организациями гражданского общества. В статье рассматривается международный опыт, направленный на укрепление доверия между органами государственной власти и организациями гражданского общества. Автор выделяет следующие меры, направленные на укрепление доверия граждан к способности органов госу­дарствен­ной власти обеспечивать надлежащее управление: разработка совместного заявления организаций гражданского общества и приоритетов в области управления, задач и механизмов, разработка минимальных стандартов и / или руководящих принципов проведения публичных консультаций; подготовка проектов и подписание междуинституциональных соглашений и обязательных к исполнению рекомендаций о назначении представителей гражданского общества, методов организации и финансирования консультаций; открытие консолидированного консультативного портала как центрального пункта сбора отзывов граждан на поли­тические предложения и проекты нормативных актов; обеспечение лёгкого доступа к документам и инфор­ма­ции путём внедрения правил унификации правительственных вебсайтов; внедрение законодательного регули­ро­вания лоббистской деятельности и другие успешные формы сотрудничества.

Ключевые слова: органы государственной власти, организации гражданского общества, неправи­тельственные организации, Европейский Союз, программа развития ООН.

Laba O. The International Practice of Measures Aimed at Building Confidence Between the State and Civil Society Organizations. The article deals with international experience aimed at building confidence between the authorities and civil society organizations. The author points out the following measures to strengthen public confidence in the ability of public authorities to ensure the proper management: the development of a joint statement by civil society and the priorities in the field of management, as well as objectives and mechanisms, the development of minimum standards and / or guidelines for public advice, drafting of projects and signing the institutional arrangements and binding recommendations on the appointment of members of civil society, methods of organization and financing of such pieces of advice, the establishment of the consolidated advisory portal as a central gathering unit for citizens opinions to policy proposals and draft regulations, providing easy access to documents and information by implementing rules unification government web sites, the introduction of legislative regulation of lobbying activities and other successful forms of cooperation.

Key words: public authorities, civil society organizations, non-governmental organizations, the European Union, the United Nations Development Programme.