УДК 349.134

В. Федоренко, А. Малюга

Шляхи і напрями удосконалення законодавства про вибори народних депутатів України: теоретико-методологічні та законодавчі аспекти (частина 2)

Наступним проектом Закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4906-1 від 02.06.2014), поданим народним депутатом України М. Рудьковським, пропонувалося на парламентських виборах застосовувати пропорційну систему за загальнодержавними та регіональними виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій з 3% прохідним бар’єром. Законопроектом пропонується, щоб партія затверджувала черговість кандидатів у загальнодержавному списку, а також у регіональних списках, які складаються з кандидатів, включених до загальнодержавного списку.

Виборець, голосуючи за партію, може також проголосувати за кандидата, включеного до регіонального виборчого списку від цієї партії. Черговість кандидатів у депутати в регіональному виборчому списку змінюється в залежності від кількості голосів, поданих за кожного з них.

У проекті Закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4906-2 від 03.06.2014), внесеному народними депутатами України Р. Кошулинським, Ю. Сиротюком та Ю. Михальчишиним,  було запропоновано такий самий принцип розподілу депутатських мандатів між кандидатами, включеними до регіональних та загальнодержавного списків політичної партії, яка подолає 3-відсотковий прохідний бар’єр, як і у законопроекті з реєстраційним № 4906-1.

Законопроектом про вибори народних депутатів України (за відкритими партійними списками) (реєстр. № 4222а), поданим народними депутатами України С. Соболєвим, С. Власенком, О. Чорноволенком, А. Павловським, також передбачена пропорційна виборча система, яку автори назвали пропорційною виборчою системою із відкритими партійними списками – загальнодержавним виборчим списком із закріпленням кандидатів у депутати за територіальними виборчими округами.

При цьому передбачається, що кандидатів у депутати, включених до затвердженого політичною партією виборчого списку, партія має закріпити за одним із 450 територіальних виборчих округів (крім перших десяти кандидатів). При встановленні результатів виборів та розподілі депутатських мандатів обраними вважаються кандидати, включені до уточнених виборчих списків партії, яка подолала 5 % виборчий бар’єр, пропорційно до кількості голосів, поданих виборцями за відповідну партії.

Кожним із вище названих законопроектів пропонувалося запровадити в Україні пропорційну парламентську виборчу систему із відкритими партійними списками зі своїми особливостями. Це є закономірним явищем у переддень виборів народних депутатів України, оскільки запровадження такої виборчої системи стало програмним положенням більшості парламентських і позапарламентських політичних сил, що включилися до виборчих перегонів.

Натомість, унормування подібної виборчої системи у чинному законодавстві виявилось у рази складнішим завданням, ніж її декларування. Парламент двічі відмовився включати ці законопроекти до розгляду на пленарному засіданні – 17 червня, а також 2 серпня поточного року, коли парламентська коаліція вже розпалась і стало зрозумілим, що призначення позачергових парламентських виборів є питанням кількох тижнів.

Враховуючи зазначене, а також позицію Венеціанської комісії про те, що «Основні елементи виборчого права, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення між виборчих округів не можна переглядати менш, як за рік до проведення виборів або ж їх треба закріпити в конституції або в документі, що має більше високий статус, ніж звичайний закон» (Керівні принципи щодо виборів, прийняті Венеціанською комісією на 51-й пленарній сесії, Венеція, 5-6 липня 2002 року) [1], народний депутат Р. Князевич підготував законопроект реєстр № 4162а, яким пропонувалося внести зміни до чинного Закону про парламентські вибори та передбачити можливість створення та повноцінної участі у виборчому процесі виборчих блоків, оскільки Конституцією України (зі змінами, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII, від 21.02.2014 року № 742-VII) передбачено можливість обрання народними депутатами України осіб, які були висунуті виборчими блоками.

Водночас, народний депутат Р. Князевич подав законопроект з реєстр. № 2908 (доопрацьований), яким пропонувалося повернення на парламентських виборах до вже знайомої українським виборцям пропорційної системи за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків, за якою обиралася Верховна Рада у 2006 та 2007 роках. Для того, щоб зменшити роль керівного органу політичної партії (блоку) у формуванні виборчого списку пропонувалося, щоб висування кандидатів, формування та затвердження виборчого списку кандидатів у депутати здійснювалося партією (блоком) з урахуванням пропозицій регіональних організацій партій, затверджених відповідними регіональними конференціями.

За суспільно-політичної ситуації, що склалась в Україні в червні – липні поточного року, ймовірність призначення позачергових парламентських виборів була очікуваною. Внесені ж до парламенту законопроекти, що передбачали пропорційну виборчу систему з відкритими списками, хоч і відповідали суспільному запиту, однак їх реалізація вперше у надзвичайно стислі строки виборчої кампанії позачергових виборів вимагала б надзвичайних зусиль. До нової виборчої системи потрібно було б не лише підготувати членів виборчих комісій усіх рівнів, а й самих виборців. Такого часу в сучасних політико-правових реаліях Україна, на жаль, не мала.

Тож зрозумілою є логіка автора двох вищезазначених законопроектів, які передбачають проведення виборів за системами, що неодноразово застосовувались в Україні починаючи з 1998 року (1998, 2002, 2012 роки – змішана, 2006 та 2007 роки – пропорційна за жорсткими виборчими списками).

Співзвучним щодо двох попередніх законопроектів виявилися й інші законопроекти, у яких пропонувалося проводити парламентські вибори за пропорційною виборчою системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій, а саме:

- проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо вдосконалення окремих положень) (реєстр. № 4470а), поданий народним депутатом України С. Соболєвим;

- проект Закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4472а), поданий народними депутатами Л. Оробець та В. Полочаніновим, яким пропонувалося знизити прохідний бар’єр до 1%;

- проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо приведення у відповідність до норм Конституції України) (реєстр. № 4473а), поданий народним депутатом України  М. Опанащенком, яким пропонувалося для партій знизити прохідний бар’єр до 2%, залишивши його 5-відсотковим для виборчих блоків;

- проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів народних депутатів України (реєстр. № 4471а), поданим народними депутатами України А. Іванчуком, А. Кінахом та І. Єремеєвим, яким передбачалося зберегти існуючу змішану виборчу систему, включивши до суб’єктів виборчого процесу виборчі блоки політичних партій.

У серпні 2014 року вкотре у вітчизняній правотворчій практиці була реанімована ідея кодифікації виборчого законодавства. Так, проектом Виборчого кодексу України (реєстр. № 4010а), поданим народними депутатами України І. Мірошниченком та О. Мирним, передбачалося шляхом систематизації норм законодавства України про вибори Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад створити єдиний кодифікований акт, який врегульовуватиме суспільні відносини у даній сфері та забезпечуватиме уніфіковані підходи до проведення виборів в Україні. При цьому на виборах народних депутатів України пропонувалося запровадити пропорційну систему з відкритими списками, подібну до тієї, що була запропонована в законопроектах з реєстр. №№ 4906-1 та 4906-2, та знизити прохідний бар’єр з 5 до 3 %.

Натомість, проектом Виборчого кодексу України щодо виборів народних депутатів України (реєстр. № 4010а-1), поданим народним депутатом України В.Литвином, пропонувалося повернутися на виборах до Верховної Ради України до мажоритарної системи відносної більшості в 450 одномандатних виборчих округах, з яких 449 одномандатних виборчих округів утворюються на території України Центральною виборчою комісією та існують на постійній основі, а одномандатний закордонний виборчий округ включає в себе всі закордонні виборчі дільниці.

Не вдаючись до оцінок згаданих проектів Виборчих кодексів, відзначимо, що процес кодифікації виборчого законодавства України є проблемою давньою, назрілою і, водночас, досить складною. Дійсно, кодифікація виборчого законодавства, як спосіб посилення його стабільності, нині є помітним трендом у Європі. На сьогодні біля 20 держав Європи застосовують виборчі кодекси чи органічні закони (Іспанія, Сан-Маріно, Франція та ін.). Упродовж лише 2010-2013 років виборчі кодекси були прийняті в Болгарії, Вірменії, Македонії, Польщі. До того ж, у Європейському виборчому доробку (CDL 92002) 7 rv, слушно зазначається, що «стабільність закону є вирішальною для формування довіри до виборчого процесу, що само по собі є життєвим для консолідації демократії». Виборчі кодекс, на наш погляд, надають бажаної стабільності виборчому праву, виборчим системам і виборчому процесу та його окремим процедурам.

Україна також має власний досвід кодифікації виборчого законодавства. У 2008-2009 році в Україні також була проведена системна робота над розробкою відповідною Робочою групою Верховної Ради України під керівництвом Ю. Ключковського (голова) та С. Гриневецького (заступник голови), проекту Виборчого кодексу України (законопроект від 23.03.2010 реєстр. № 4234-1). Цей Проект отримав загалом схвальний Висновок № 593/2010 Європейської комісії «За демократію через право» на її 85-му пленарному засіданні 20 грудня 2010 року та Радою демократичних виборів на її 35-му засіданні 16 грудня 2010 року. У ньому були наведені конкретні рекомендації щодо удосконалення окремих положень Виборчого кодексу України, а його регулятивна частина вітала «зобов’язання української влади реформувати виборче законодавство та прийняти Виборчий кодекс» та рекомендувала Президентові України створити Робочу групу з виборчого законодавства, що має включати також опозиційні партії та громадянське суспільство.

Така Робоча група була створена Президентом України у 2010 році, але проблема кодифікації виборчого законодавства України залишається не вирішеною на сьогодні з різних причин. Натомість, напрацювання законопроекту Виборчого кодексу (реєстр. № 4234-1) є, на наш погляд, актуальними і на сьогодні. Утім, використання його як своєрідної «законопроектної оболонки» для презентації контраверсивних, або малозначущих новел до виборчого законодавства вбачається сумнівною правотворчою практикою.

Очевидно, що кодифікація – це, насамперед, цілеспрямований правотворчий процес, покликаний трансформувати кількісний показник норм виборчого законодавства в якісний, уніфікувати і спростити виборчий закон, спосіб внести у суспільне життя нові та динамічні ідеї демократії. При цьому, кодифікація виборчого законодавства має втілювати сутнісні, а не атрибутивні зміни відповідної сфери правовідносин. Тобто, виборчі кодекси систематизують той рівень виборчого законодавства та виборчих правовідносин, що об’єктивно сформувався в конкретно взятій державі.     

Подавались на розгляд Верховної Ради VII скликання й інші законопроекти, що пропонували точкові зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України», які при цьому не зачіпали чинної виборчої системи.

Особливої актуальності у серпні 2014 року набули ідеї люстрації публічно-владних інституті цій в Україні. Окремі з них були відтворені на рівні виборчих законопроектів. Так, проектом Закону про внесення змін до статті 9 Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо уточнення права бути обраним) (реєстр. № 4429а), поданим народним депутатом України А. Матвієнковим, передбачалося встановити, що не може бути висунутий кандидатом й обраний депутатом громадянин, який був обраний народним депутатом України І – VII скликань.

Схожий підхід до унормування люстрації був використаний і в проекті Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо обмеження права бути обраним для деяких осіб) (реєстр. № 4429а-1), поданому народними депутатами України Б.Колесніковим і Д. Шпеновим. Авторами цього законопроекту передбачалося встановити, що не може бути висунутий кандидатом й обраний депутатом громадянин, який був обраний народним депутатом до складу Верховної Ради України одного або декількох скликань або який в період до 24 серпня 1991 року (та на час проголошення незалежності України) був обраний до вищих та центральних органів Комуністичної партії, Центрального Комітету Всесоюзного Ленінського Комуністичного Союзу молоді або був співробітником КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік СРСР.

Тобто, законопроектами № 4429а і № 4429а-1, по-суті, пропонувалося встановити на законодавчому рівні обмеження пасивного виборчого права на виборах народних депутатів України.

Попри привабливість і популярність такого люстраційного підходу в суспільстві, його відповідність Конституції України є сумнівною. Водночас, це не завадило багатьом учасникам парламентських виборчих перегонів у 2014 році використати подібні ідеї в передвиборній агітації та навіть запровадити у вересні-жовтні поточного року практику вуличної «смітникової люстрації». Або ж, довівши до абсурду саму сутність і зміст процедури люстрації, зняти потребу в її проведенні з порядку денного.

При всій розмаїтості охарактеризованих законопроектів про удосконалення законодавчого регулювання виборів народних депутатів України, жоден із них не було підтримано Верховною Радою України. Таким чином, стало зрозумілим, що нинішні парламентарії з різних причин не змогли змінити, чи принаймні суттєво удосконалити парламентську виборчу систему України.

Але, і без радикальних змін виборчої системи, на що нині в парламенту не вистачає політичної волі, нині чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України» [5] вимагає свого нагального удосконалення. Адже, цей закон містить низку недосконалих положень, здатних ускладнити проведення виборів і переобтяжити Державний бюджет надмірними видатками. Із цією метою 20 серпня 2014 року на розгляд Верховної Ради України Головою Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Д. Жванією подано проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення належної організації та проведення виборів народних депутатів України (реєстр. № 4531а).

Переважна частина передбачених у нормах законопроекту змін спрямована на уточнення та деталізацію приписів чинного Закону, корегування строків перебігу виборчого процесу, скорочення бюджетних витрат на проведення виборів, а також забезпечення дієвих заходів безпеки членам виборчих комісій під час здійснення ними повноважень, охорони виборчих бюлетенів та іншої виборчої документації.

Важливі новели законопроекту народного депутата України Д. Жванії № 4531а були спрямовані на зменшення видатків з Держбюджету на організацію виборів, а також оптимізацію процесу фінансування виборчої кампанії. Так, з метою скорочення витрат Державного бюджету України на організацію та проведення виборів із Закону пропонувалося вилучити приписи щодо державного фінансування передвиборної агітації у ЗМІ та оприлюднення в друкованих ЗМІ інформації про організацію виборчого процесу. Натомість розміщення відповідної інформації передбачалось законопроектом на офіційному веб-сайті виборчої комісії.

У першому випадку йшлося про економію коштів Державного бюджету в розмірі від 150 до 200 млн. грн., які йдуть на фінансування агітації кандидатів у народні депутати України і політичних партій, що беруть участь у виборчих перегонах. У другому - про оптимізацію видатків на друк у ЗМІ інформації про перебіг виборчого процесу, які є особливо відчутними для закордонного виборчого округу.  

Стрижневим елементом законопроекту №4531а стали законодавчі новації, що враховують при організації виборчого процесу військово-політичну ситуацію на Сході України і сприяють реалізації прав виборців учасників АТО у відповідних областях. Так, у зв’язку із ситуацією, що склалася у Донецькій та Луганській областях, з метою забезпечення належної підготовки та проведення виборів народних депутатів України в одномандатних округах, що утворені в межах цих областей, законопроект надає Центральній виборчій комісії право у п’ятнадцятиденний строк з дня набрання чинності цим Законом переглянути та змінити межі та центри одномандатних округів у цих областях, за пропозиціями голів відповідних обласних державних адміністрацій. Такі пропозиції мають подаватися Центральні виборчій комісії головами Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій у семиденний строк з дня набрання чинності цим Законом.

Крім того, виборцям з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, які перебувають у зв’язку з виконанням завдань на території Донецької та Луганської областей, надається можливість проголосувати у місцях тимчасового перебування. До того ж, у Прикінцевих положеннях законопроекту Д. Жванії передбачено, що у зв’язку із ситуацією, що склалася у Донецькій та Луганській областях, з метою забезпечення належної підготовки та проведення виборів народних депутатів України в одномандатних округах, що утворені в межах цих областей, Центральна виборча комісія може у 15-денний строк з дня набрання чинності цим Законом переглянути та змінити межі та центри одномандатних округів у цих областях, без урахування вимог статті 18 цього Закону, за пропозиціями голів відповідних обласних державних адміністрацій. Такі пропозиції подаються Центральні виборчій комісії головами Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій у семиденний строк з дня набрання чинності цим Законом.

Висновки. Зрозуміло, що в ході швидкоплинного виборчого процесу з позачергових виборів народних депутатів України призначених на 26 жовтня 2014 року, окремі положення законопроекту поступово втрачають актуальність. Однак, багато його положень залишаються актуальними і їх прийняття Верховною Радою України було б надзвичайно важливим для успішного завершення виборчого процесу, організації голосування та встановлення результатів парламентських виборів.

Але, навіть після виборів народних депутатів України та формування Верховної Ради України VIII скликання у 2014 році, проаналізовані законодавчі напрацювання не повинні залишитись поза увагою новообраних парламентаріїв, наукового та експертного середовища, політичних партій та інститутів громадянського суспільства. Адже оновлення чинного виборчого законодавства має утвердитись як пріоритетний напрям діяльності парламенту. Нові виборчі закони мають не лише враховувати історичний досвід проведення виборів в Україні та здобутки чинного виборчого законодавства, відповідати міжнародним стандартам виборчого права й кращим європейським виборчим практикам, а й мають прийматися своєчасно, щонайменше за рік до чергових виборів. За таких умов вибори стануть формою трансформації волевиявлення громадян у волю всього Українського народу щодо якісного складу національного парламенту.

Джерела та література

1. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи : пер. з англ. / за ред. Ю. Ключковського. – Вид. 2-е, випр. і доповн. – К., 2009. – 500 с.

2. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство: монографія / Ю. Б. Ключковський. – К.: Час Друку, 2011. – 132.

3. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

4. Мажоритарная нота // Корреспондент. – 2014. –  № 32 (622). – С. 25.

5. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI // Офіційний вісник України. – 2011. – № 97. – Ст. 3526.

6. Проект Закону «Про очищення влади». Реєстр. номер 4359а від 24.07.2014 р.: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51795. 

7. Фукуяма Ф. Путін робить рівно те саме, що робив Гітлер [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2014/08/27/7035903.

8. Хелд Д. Модели демократии. Третье издание / Дэвид Хелд; пер. с англ. М. Рудакова. – М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. – 544 с.

Федоренко В., Малюга А. Пути и направления усовершенствования законодательства о выборах народных депутатов Украины: теоретико-методологические и законодательные аспекты (часть 2). Публикация посвящена исследованию проблем обновления действующего законодательства о выборах народных депутатов Украины в 2014 году. Изучаются аксеологические аспекты выборов как основоположной формы прямого народовластия. Исследуются традиционные и новые подходы к изучению сущности и содержания выборов, избирательных систем и избирательного процесса и его отдельных процедур. Анализируются и систематизируются законодательные инициативы, направленные на усовершенствование действующего Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины», которые подавались на рассмотрение Верховной Рады Украины в июне-августе 2014 года. Выделяются законодательные новации, которые могут быть учтены новоизбранным парламентом при обновлении избирательного законодательства Украины.

Ключевые слова: выборы, избирательная система, избирательный процесс, избирательное законодательство, выборы народных депутатов Украины.

Fedorenko V., Malyuga A. Ways and Directions of Improving the Legislation of Deputies’ Elections: Theoretical, Methodological and Legislative Aspects (Part 2). The main idea of the article is devoted to the study of problems updating the existing legislation on elections of deputies of Ukraine in 2014. The axiological aspects of elections have been explored as a core form of the direct democracy. The traditional and new approaches to the study of the nature and content of elections have been explored with their electoral systems and electoral process and individual procedures. The legislative initiatives have been analyzed and organized. They were aimed at improving the current Law of Ukraine «About the Election of Deputies of Ukraine» which were submitted to the Verkhovna Rada of Ukraine in June-August 2014. The legislative novations have been appropriated that can be taken into account by new parliament during the updating of the election legislation of Ukraine

Key words: the elections, election system, election process, the electoral laws, the election of people's deputies of Ukraine.