УДК 343.117

М. Чорноусько

Нагляд прокурора за додержанням законів під час проведення досудового розслідування: тенденції нормотворення та правозастосування

У статті розглядаються деякі питання нагляду прокурора за додержанням законів під час проведення досудового розслідування. Здійснюється аналіз чинного національного та міжнародного кримінального процесуального законодавства, справ, розглянутих Європейським судом з прав людини, точок зору науковців з приводу ключових аспектів діяльності прокурора в конкретному кримінальному провадженні. Подається виклад сучасних тенденцій нормотворення та правозастосування, заснований на існуючих законодавчих ініціативах, висновках практиків щодо недоліків нормативної бази та даних офіційної статистики відповідно. Пропонується авторська класифікація проблем, що виникають в контексті наглядової діяльності прокурора у кримінальному провадженні.

Ключові слова: нагляд прокурора; повноваження прокурора; досудове розслідування; класифікація проблем; забезпечення прав; правозастосування.

Постановка проблеми та її значення. Нещодавнє реформування кримінального процесуального законодавства постало для держави одним зі способів запровадження міжнародних стандартів діяльності системи кримінальної юстиції. Незважаючи на певну позитивну динаміку, наявність положень, що не лише породжують обґрунтовані дискусії серед правників, але й справляють негативний вплив на якість правозастосування свідчить про те, що на сьогодні кінцевої мети досягнуто лише з формальної точки зору. Водночас, огляд та аналіз окремих нормотворчих та правозастосовних тенденцій сьогодення дозволить з’ясувати основні проблеми, що виникають під час проведення досудового розслідування, а отже – виокремити пріоритетні напрями нагляду прокурора за його законністю.

Аналіз досліджень проблеми. Окремі проблемні аспекти в контексті висловленого прямо чи опосередковано висвітлювалися такими представниками української науки і практики, як М. І. Бортун, В. І. Малюга, Р. І. Назаренко, О. Ю. Татаров, О. Г. Яновська та ін. Разом з тим, питання є недостатньо дослідженим співвідносно з нормами деяких міжнародних нормативно-правових актів, законодавчими новелами та ініціативами, а також у світлі останніх тенденцій поточного року, що дає можливість переглянути раніше відомі положення. Метою статті є виклад авторського підходу до класифікації проблем досудового кримінально-процесуального правозастосування в контексті здійснення прокурором нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та внесення пропозицій змін до чинного законодавства. Для досягнення цієї мети поставлено завдання проаналізувати деякі теоретичні положення, тенденції нормотворення та правозастосування на сучасному етапі розвитку системи кримінальної юстиції України.

Виклад основного матеріалу. Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 2 ЗУ «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., однією з функцій прокуратури залишається нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство [1], а ст. 36 КПК України це положення деталізовано в напрямку визначення форми здійснення нагляду в конкретному кримінальному провадженні [2], уособленої в комплексі взаємопов’язаних  повноважень прокурора. Цілком очевидно, що в рамках провадження на досудовій стадії на сторону обвинувачення і, перш за все, – прокурора, який здійснює нагляд за додержанням законів, тобто виступає процесуальним керівником розслідування, покладається забезпечення реалізації загальних засад кримінального провадження. Галузевим законом особливий акцент в цьому розумінні зроблено на законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності; презумпції невинуватості тощо. Варто зауважити, що пряма вказівка на останню була піддана схвальній оцінці Генерального директорату прав людини та верховенства права [3]. З позиції В. I. Малюги, такі засади визначають не лише суть повноважень прокурора, але й правові засоби їх реалізації [4, с. 13]. На нашу думку, справедливим буде екстраполювати наведене й на загальні положення, передбачені ст. 7 КПК, що орієнтують прокурора на адекватну обставинам справи розстановку акцентів під час виконання повноважень в межах компетенції. Під цим кутом зору новоприйнятий ЗУ «Про прокуратуру» додатково зобов’язує прокурорів виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень, не розголошувати відомості, що становлять охоронювану законом таємницю. Загалом, аналіз положень даного закону демонструє досить високий рівень його відповідності міжнародним стандартам прокурорської діяльності. Насамперед, маються на увазі вимоги Бордоської декларацiї стосовно забезпечення гарантії прав та свобод людини на всіх стадіях провадження, що мусить виявлятися у самостійному прийнятті прокурорами рішень (це регламентовано і ч. 1 ст. 36 КПК), ретельному вивченні законності розслідування й контролі дотримання прав людини з боку слідчих [16]. Тим не менш, сучасне нормотворення та правозастосування характеризується низкою складнощів. Так, О. Г. Яновська з посиланням на С. І. Цвєткова наводить певні типові помилки сторони обвинувачення, як-от iгнорування суперечностей між різними джерелами доказів; неконкретність і неповнота фіксації інформації; допущення витоків інформації при проведенні досудового слідства, підміна слідчих дій тощо [5, с. 173]. На наш погляд, недопущення, виявлення, усунення цих та інших помилок постає одним з визначальних напрямків діяльності прокурора в ході здійснення наглядової діяльності. Значний інтерес становлять спроби нормативного оновлення вже реформованого ЗУ «Про прокуратуру». Зокрема, Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (щодо приведення у відповідність з європейськими стандартами, забезпечення перехідного періоду реформування органів прокуратури і усунення неузгодженостей) № 2404-1 від 02.04.2015 р. передбачав скорочення максимальної чисельності системи прокуратури до 10000 осіб [6]. Автори законопроекту стверджують, що такого кроку вимагає оптимізація територіальних органів прокуратури, а також врахування середньоєвропейських показників. Проте, така кардинальна зміна ризикує стати каталізатором зниження ефективності діяльності прокурора як суб’єкта нагляду. Дане твердження пояснюється непослідовністю правозастосування в умовах зростання рівня та ускладнення структури злочинності. Зважаючи на цю обставину, слід наголосити, що нинішній підхід, визначений ч.1 ст.14 однойменного закону, є більш доречним, оскільки дозволяє гнучко пристосовуватися до зміни робочого навантаження, а отже – забезпечити поступовий перехід до зниженої кількості прокурорів.

З нашої точки зору, доцільним в рамках кримінального провадження є поділ правозастосування на судове (як на те слушно вказує Є. Г. Бобришев [7, c. 11]) та досудове кримінально-процесуальне правозастосування. Під останнім треба розуміти реалізацію уповноваженими суб’єктами комплексу повноважень в межах їхньої компетенції, шляхом здійснення функцій розслідування, прокурорського нагляду за його законністю, судового контролю, що спрямовані на досягнення мети і завдань досудового розслідування на всіх його етапах з дотриманням установленої законом процесуальної форми. Необхідно зауважити, що оскільки таке розмежування проведено за темпоральним критерієм, діяльність слідчого судді виділено зі сфери судового правозастосування. Абсолютно виправданою у цьому сенсі видається думка Р. І. Назаренка щодо перебування процесуальної діяльності органів розслідування і наглядової діяльності прокурора у системному зв'язку, згідно з якою втручання прокурора в діяльність піднаглядних органів є допустимим винятково з метою встановлення порушень закону, причин і умов, які сприяють таким порушенням, а об'єкт наглядових правовідносин становить законність процесуальних дій та рішень слідчого [8, c. 15]. Наведене трактування забезпечує правильне сприйняття наглядової діяльності прокурора в окремому кримінальному провадженні, ілюструючи його не як загрозу процесуальній самостійності інших суб’єктів, а як дієвий запобіжник ймовірних порушень з їхнього боку, де пріоритетним виступає забезпечення прав учасників кримінального провадження. Підтвердженням тому слугують  нижчевикладені статистичні дані, що поки не спростовують потреби розуміння співвідношення розширення меж процесуальної самостійності слідчого в контексті відмови від нагляду у формі процесуального керівництва як прямопропорційної зниженню ефективності прокурорського нагляду взагалі, що пояснюється втратою прокурором значного обсягу можливостей запобігання імовірним порушенням законності.

Окреслюючи питання стану правозастосування, зазначимо, що за даними офіційної статистики показники за 6 місяців 2015 р. демонструють значну активність прокурорів у кримінальних провадженнях. Так, ними було скасовано 69339 постанов про закриття кримінальних проваджень, дано 339209 письмових вказівок, подано до суду 57226 клопотань про застосування запобіжних заходів (про особисте зобов’язання – 7184, заставу – 195, про домашній арешт – 4410, тримання під вартою 13883 тощо) [9]. Цифри свідчать про те, що на сьогодні найбільш застосовуваним серед запобіжних заходів залишається винятковий з них – тримання під вартою. Втім, така розстановка акцентів пояснюється якісною структурою розслідуваних кримінальних правопорушень. Зокрема, з 430 629, облікованих за січень-вересень 2015 року було вчинено 130 996 тяжких злочинів та 16 989 особливо тяжких[10]. Відповідно до статті 248 КПК України, за підсумками 2014 р. слідчими суддями постановлено 98,2 тис. ухвал про надання дозволу на проведення негласної слідчої (розшукової) дії [11]. Доречним у контексті висловленого видається передбачити дисциплінарну відповідальність слідчих, які за результатами звітного періоду внесли значний відсоток необґрунтованих клопотань про призначення негласних слідчих (розшукових) дій із загальної кількості, що стимулювало б належне виконання ними функціональних обов’язків, а тому знизило навантаження на прокурорів-процесуальних керівників. Слід брати до уваги те, що існує залишок незакінчених кримінальних проваджень з повідомленням особі про підозру [10]. Певний відсоток з них, врешті, породжує таке негативне правозастосовне явище як існування проваджень, за якими особи перебувають під підозрою навіть до 1 року. Безперечно, зазначеному сприяли як об’єктивні, так і суб’єктивні фактори, вплив на які прокурора в рамках процесуального керівництва не завжди може відбуватися на найвищому рівні. Однак, подібні провадження, поза сумнівом, вимагають від даного суб’єкта особливого ступеня уваги в контексті забезпечення реалізації прав учасників кримінального провадження на досудове розслідування в розумні строки. Та сама теза стосується тих, у яких строк тримання під вартою перевищив 60 днів. Відтак, слід наголосити на потребі винятково виважено, а разом з тим максимально оперативно підходити до прийняття процесуальних рішень, оскільки питання постає не лише в розрізі дотримання принципу розумності строків, але й забезпечення права на свободу та особисту недоторканність. Привертає увагу, що в цілому по Україні за актами реагування прокурора до дисциплінарної відповідальності було притягнуто 6116 працівники органів досудового розслідування, з них 1394 – за порушення, допущені при реєстрації заяв і повідомлень, 3524 – загалом при здійсненні досудового розслідування [9]. Такі показники демонструють, що наявний на сьогодні перелік ключових повноважень прокурора у кримінальному провадженні, фактично, є оптимальним для втілення можливості якісного виконання його завдань, однак низку запитань з погляду правозастосування викликають нині чинні редакції окремих норм КПК. До прикладу, О. Ю. Татаров підкреслює, що нерідко виникають ситуації, коли «запідозрена» особа навмисно уникає одержання повідомлення про підозру, чим унеможливлює проведення низки слідчих дій. При цьому, безпідставні висновки сторони обвинувачення про набуття статусу підозрюваного становлять одну з причин незаконного обмеження її прав та законних інтересів [12, с. 184]. Йдеться про випадки, коли письмове повiдомлення вручалося не прямо, а опосередковано у спосiб, встановлений ч. 2 ст. 135 КПК. Ми поділяємо думку про те, що зазначені способи не є рівноцінними між собою за змістовим наповненням, звідки випливає ризик неоднаково повного, своєчасного та усвідомленого прийняття повідомлення учасником кримінального провадження, який має набути нового процесуального статусу, а з урахуванням того, що повідомлення про підозру є доволі специфічною процесуальною дією, поширення загального порядку, передбаченого наведеною нормою, навряд чи виправдовує себе. На цій підставі можна стверджувати про те, що з метою уникнення суто формального підходу до вручення повідомлення про підозру доречно було б відмовитися від нині чинної редакції бланкетної норми ч. 1 ст. 278 КПК. Це пов’язано з тим, що загальна норма, по-перше, не враховує усіх процесуальних ризиків, а по-друге – в будь-якому разі не забезпечує належного повідомлення особи, чим унеможливлює законність подальших процесуальних дій уповноважених органів щодо  особи, як такої, що набула статусу підозрюваного. Конструктивним постає зауваження М. І. Бортуна щодо неоднозначності практики санкціонування особистого обшуку: у деяких регіонах необхідним є дозвіл слідчого судді, тоді як інші обмежуються постановою слідчого, прокурора. Дослідник вбачає джерело проблеми у диспозиції ст. 234 КПК України [13, c. 105]. Проте, аналіз зазначеної норми дозволяє дійти висновку про її нормативну визначеність. Разом з цим, ми підтримуємо позицію про те, що рівень відповідальності прокурора за правові наслідки рішень, прийнятих в контексті здійснення нагляду за процесуальним затриманням без ухвали слідчого судді є надзвичайно високим [14, с. 102], з огляду на перебирання прокурором на себе й обсягу відповідальності суду. У цій частині слід врахувати, що за 6 місяців 2015 р. у рамках взаємодії зі ЗМІ прокурорами було здійснено 44023 виступи [9]. За таких обставин, особливо вивіреною та поміркованою має бути лінія поведінки прокурора як наглядового суб’єкта в аспекті збереження таємниці слідства та забезпечення виконання презумпції невинуватості. Показовою у цьому разі постає справа «Шагін проти України», у якій ЄСПЛ підтвердив, що  відповідні порушення з боку прокурорів мали місце [14]. Не можна обійти увагою і досить значущої ролі прокурорського нагляду відносно забезпечення процесуальної рівності та змагальності сторін. На думку О. Г. Яновської, рівність прав сторін повинна передбачати не тільки однакові можливості представити свої права, а й те, що кожна з них не повинна мати жодних істотних переваг порівняно з другою стороною [5, с. 36]. З даним твердженням слід погодитися, у зв’язку з чим доцільною є регламентація презумпції одночасного взаємного відкриття матеріалів іншій стороні зі збереженням за стороною захисту права не надавати доступ до матеріалів, що можуть бути використані на підтвердження винуватості підзахисного, без пов’язування моменту відкриття із завершенням ознайомлення стороною захисту з метою урівноваження процесуального становища сторін. Такого ефекту можна досягти шляхом внесення змін до ч. 6 ст. 290 КПК України і прийняття наступної редакції: «Сторона захисту негайно після отримання повідомлення про завершення досудового розслідування та надання доступу до матеріалів досудового розслідування зобов’язана надати доступ та можливість скопіювати або відобразити відповідним чином будь-які речові докази або їх частини, документи або копії з них, а також надати доступ до житла чи іншого володіння, якщо вони знаходяться у володінні або під контролем сторони захисту, якщо сторона захисту має намір використати відомості, що містяться в них, як докази у суді. Про це прокуророві, який здійснює нагляд у конкретному кримінальному провадженні має бути повідомлено електронною поштою або рекомендованим листом із зазначенням часу та місця ознайомлення. Сторона захисту має право не надавати прокурору доступ до будь-яких матеріалів, які можуть бути використані прокурором на підтвердження винуватості обвинуваченого у вчиненні кримінального правопорушення». На наше переконання, запропонована редакція є оптимальною з точки зору відповідності вищезгаданому доктринальному індикатору рівності сторін.

Висновки і перспективи подальших досліджень. Зазначене дозволяє класифікувати проблеми, що виникають на стадії досудового розслідування (а водночас обумовлюють напрямки діяльності, що потребують першочергового реагування з боку прокурора) за декількома критеріями. За суб’єктом – ті, що виникають у процесуальній діяльності слідчого, прокурора, оперативного працівника; за об’єктом процесуальних порушень – проблеми порушення прав потерпілого, заявника, підозрюваного (обвинуваченого) та (або) його захисника/законного представника, свідка, експерта, спеціаліста; за етапом досудового розслідування – ті, що виникають на його початку, під час проведення окремих слідчих (розшукових) дій, під час повідомлення про підозру, обрання запобіжних заходів, у ході закінчення досудового розслідування.

Беручи до уваги спрямованість прокурорського нагляду на захист прав учасників кримінального провадження, важливо проводити класифікацію і за детермінантами. Таким чином, можна виділити об’єктивні, до яких належить якiсть законодавства, особливості ресурсної бази, особливості провадження (зокрема, його складність, обумовлена тяжкістю вчиненого злочину, кількістю учасників провадження), здійснення процесуальних дій в умовах невизначеності або обмеженого володіння інформацією (що зазвичай характерно для початкового етапу розслідування). До суб’єктивних слід віднести особисті взаємовідносини мiж уповноваженими посадовими особами, учасниками провадження, упередженість уповноважених посадових осіб, здійснення процесуальних дій в умовах конфліктної ситуації, чинення незаконного впливу на учасників провадження та(або) уповноважених посадових осіб тощо. З метою здійснення максимально ефективного усунення порушень прокурором, за джерелом їх походження варто виокремлювати ті, що виходять від слідчого, від керівника органу досудового розслідування, від суду в особі слідчого судді, від учасників провадження, від третіх осіб.

З огляду на викладене, доводиться констатувати, що на сьогодні українська система кримінальної юстиції функціонує в умовах, далеких від сприятливих. Це пов’язано з рядом чинників, що, в тому числі,  унеможливлюють повноцінну реалізацію прокурорами своїх процесуальних повноважень з метою підвищення ними якості досудових розслідувань кримінальних проваджень. Попри це, аналіз статистики свідчить про здатність прокурорів результативно провадити наглядову діяльність в рамках провадження, з урахуванням наявних перешкод. В подальшому необхідним є здійснення поглиблених досліджень питань ефективності прокурорського нагляду в контексті реформування кримінального процесуального законодавства та якісних змін у структурі злочинності. Крім того, доцільним э застосування міжнародного досвіду в усуненні недоліків нині чинного законодавства.

Джерела та література

1. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII // Голос України. – 25.10.2014. –  № 206.
2. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 року №4651-VI // Офіційний вісник України. – 2012. – № 37. – Ст. 1370.
3. Коментарі Генерального директорату прав людини та верховенства права від 05.12. 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/ DisplayDCTMContent?documentId=0900001680245ffb.
4. Малюга В. І. Принципи організації та діяльності прокуратури України: автореф. дис.канд. юрид. наук: 12.00.10 / В. І. Малюга; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 2002. –  20 с.
5. Яновська О. Г. Концептуальні засади функціонування і розвитку змагального кримінального судочинства: моногр. / О. Г. Яновська. – К.: Прецедент, 2011. – 303 с.
6. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (щодо приведення у відповідність з європейськими стандартами, забезпечення перехідного періоду реформування органів прокуратури і усунення неузгодженостей) № 2404-1 від 02.04.2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=54623.
7. Бобришев Є. Г. Судове правозастосування: проблеми теорії та практики: автореф.. дис. канд. юрид. наук: 12.00.01/ Є. Г. Бобришев. – К., 2011. – 20 с.
8. Назаренко Р. І. Характеристика кримінально-процесуальних відносин на початковому етапі досудового провадження: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / Р. І. Назаренко; Національна академія внутрішніх справ України. – К., 2001. –  19 с.
9. Звiт про роботу прокурора за 6 місяців 2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/stst2011.html?dir_id=112167&libid=100820&c=edit&_c=fo.
10. Єдиний звіт про кримінальні правопорушення по державі за січень-вересень 2015 р.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/stst2011.html?dir_id=112167&libid =100820&c=edit&_c=fo#.
11. Судова статистика розгляду місцевими та апеляційними судами справ і матеріалів у 2014 р.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://court.gov.ua/sudova_statystyka/ghjghjfghjfghjfghj.
12. Татаров О. Проблеми повідомлення про підозру та шляхи їх вирішення / О. Татаров // Науковий часопис Національної академії прокуратури України. – 2014. – № 4. – С. 179-186.
13. Бортун М. Особливості затримання особи без ухвали слідчого судді // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2014. –  № 5 (38). –  С. 102-106.
14. Справа «Шагін проти України» (Заява № 20437/05) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/974_612.
15. I Бордоська декларацiя спільно розроблена робочими групами КРЄС і КРЄП в м. Бордо (Франція) і офіційно прийнята КРЄС і КРЄП в м. Брдо (Словенія) 18 листопада 2009 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_a50.

Чорноусько М. Надзор прокурора за соблюдением законов при проведении досудебного расследования: тенденции нормотворчества и правоприменения. Статья посвящена рассмотрению некоторых проблемных вопросов осуществления прокурорского надзора за соблюдением законов при проведении досудебного расследования. На основе имеющихся законодательных инициатив, выводов практиков относительно недостатков действующей нормативной базы, данных официальной судебной и прокурорской статистики изложены и проанализированы актуальные тенденции нормотворчества и правоприменения. Раскрыто значение общих принципов уголовного процесса для прокурора при осуществлении им надзора за досудебным расследованием в уголовном производстве. Предложена авторская классификация проблем, возникающих в контексте такой надзорной деятельности. В результате исследования внесены предложения о изменении редакцией норм действующего Уголовного процессуального кодекса Украины, которые направлены на обеспечение прав участников уголовного судопроизводства, оптимизацию действия принципа равенства сторон уголовного производства в соответствии с доктринальным видением и потребностями практики, снижение уровня нагрузки на прокуроров.

Ключевые слова: надзор прокурора; полномочия прокурора; досудебное расследование; классификация проблем; обеспечение прав; правоприменение.

Chornousko M.  Prosecutor’s  supervision over the observance of laws in the course of pre-trial investigation: tendencies in rule-making and laws enforcement. The article considers certain problematic issues of implementing prosecutor’s  supervision over the observance of laws in the course of pre-trial investigation. Modern tendencies of rule-making and Laws enforcement have been studied on the basis of available legislative initiatives, practitioners’ conclusions as to the shortcomings of the current regulatory framework, official court and prosecution statistics. The article analyzes the importance of the general principles of criminal proceedings in the prosecutor’s performance of supervisory activities in the process of pre-trial investigation. The article offers author’s classification of common debatable questions arising in the process of prosecutors supervision activities and introduces some important proposals for editing the criminal procedural code, among which those aimed at ensuring the rights of the participants of the criminal proceeding, optimization of the established principles of the equality of the parties to proceedings in accordance with the doctrinal standards and practice requirements. The article offers the ways to reduce the workload on the prosecutors.

Key words: prosecutor’s supervision, prosecutor’s power, pre-trial investigation, classification of problems, ensuring the rights, laws enforcement.