УДК 351.741(477)

П. Біленчук, А. Ярмолюк

Нове Законодавство України про Національну поліцію і поліцейську діяльність. Яким йому бути?

В статті системно розкривається історіографія створення кодексів як в Україні, так і в інших країнах світу, а також наголошується на тому, що реформа системи органів правопорядку в Україні повинна отримати ефективне законодавче оформлення не в звичайному законі, а в Поліцейському кодексі України. Концептуальні засади реформування системи правоохоронних органів повинні виходити з того, що співробітники поліції є безпосереднім обличчям держави; необхідно прагнути закласти в законодавство такі світоглядні правові підвалини, які б сприяли формуванню високого рівня довіри громадян до поліції. Також потрібно зробити процес проходження служби поліцейського та його кар’єрного зростання прозорим і об’єктивним.

Ключові слова: реформування, Національна поліція України, Поліцейський кодекс України, довіра громадян до поліції.

Постановка й обґрунтування актуальності проблеми. Реформування системи правничої освіти, юридичної науки, експертної, слідчої, прокурорської, адвокатської, судової, правоохоронної й правозахисної практики в Україні сприяє виходу вітчизняної освіти, науки і практики на новий світоглядний рівень.

Очевидно, що пріоритетними завданнями для нашої країни в третьому тисячолітті є модернізація, оптимізація, удосконалення та трансформація вищої юридичної освіти, юридичної науки і законотворчої практики відповідно до вимог Загальної Декларації прав людини, Європейської конвенції з прав людини, Конституції України, положень Лісабонської стратегії та принципів Болонського процесу, а також доктринальних засад Педагогічної Конституції Європи.

Метою даної статті є доведення необхідності проведення потужного реформування міліції та перетворення її в Національну поліцію України, яка повинна стати правоохоронним і правозахисним державним органом зовсім нової вищої професійної якості.

Завданням статті є обґрунтування доцільності законодавчого оформлення реформування системи органів правопорядку в інноваційному нормативно-правовому акті – Поліцейському кодексі України.

Виклад основного матеріалу. Один із напрямів трансформації, вдосконалення та модернізації правничої освіти, юридичної науки, експертної, слідчої та судової практики – це проведення системних новітніх наукових досліджень з метою реформування чинного законодавства, удосконалення системи органів правосуддя і правопорядку, які б забезпечували теоретичні й практичні аспекти правосуддя, судочинства, правоохоронної і правозахисної діяльності.

У зв’язку з цим поява системних наукових законотворчих досліджень з метою здійснення правових реформ з пріоритетних напрямів у галузі правосуддя, судочинства, правозахисної та правоохоронної діяльності в умовах розбудови Української держави в третьому тисячолітті є своєчасним, закономірним і важливим здобутком юриспруденції.

Нещодавно затверджені на урядовому засіданні законопроекти про реформування системи органів внутрішніх справ потребують системного наукового аналізу з метою швидкої реалізації вказаних ідей, принципів, структурних реформаційних змін і сучасних законодавчих ініціатив в реальне життя.

Відомо, що сучасне правове, наукове і ресурсне забезпечення правосуддя, судочинства, правоохоронної й правозахисної і кадрової роботи являє собою сьогодні надзвичайно актуальну проблему, що особливо цікавить працівників органів законодавчої, виконавчої і судової влади, органів місцевого самоврядування, співробітників правоохоронних органів та правозахисних організацій, безпекознавців, криміналістів, судових експертів у період реформування чинного законодавства й розвитку нових засобів, методів та грід-технологій пізнання, доказування, розслідування.

Водночас дані судової статистики свідчать, що сьогодні в Україні виникла складна політична та економічна ситуація. На сьогоднішній момент спостерігається незаконне військове вторгнення сусідньої держави, що сприяло потужному спалаху злочинності. Злочинні зазіхання з боку сусідньої держави сприяють тому, що на території нашої держави здійснюється значний відсоток кримінальних правопорушень, з яким не зовсім підготовлено боротися суспільство, оскільки такі «правопорушення скоюються на ходу» – зокрема, це терористичні акти, грабежі, розбійні напади, вимагання тощо. Ця хвиля злочинності знаходиться в прямій залежності від військового збройного конфлікту, який визвав потужні міграційні процеси, сприяло великому рівню безробіття, нестачі ресурсів для існування, що призвело до зубожіння населення, загального людського відчаю, легкості втягнення в злочинні групи неповнолітніх тощо. Тобто один в один повторюється криміногенна ситуація 90-х років зі створенням небезпечних злочинних бандитських угруповань. Біженці, які переміщуються в інші регіони країни, досить часто не можуть знайти високооплачувану роботу та нерідко йдуть на скоєння кримінальних правопорушень. Українське населення також боїться зберігати кошти в банківських установах, щоб відійти від інфляційних процесів, тому зберігають їх, як правило, в житлових будинках, квартирах, а тому збільшився відсоток квартирних крадіжок, розбійних нападів і грабежів. Поширеними сьогодні є такі види злочинів, як автоугони, розбійні напади, напади на банківські установи, ломбарди, автозаправки, ювелірні крамниці, де знаходяться коштовності, матеріальні цінності, збільшується кількість актів психологічного і фізичного насилля. Події, які пов’язані з військовим вторгненням свідчать, що сьогодні багато зброї знаходиться на руках у злочинного світу, відбувається її нелегальний обіг. В даний час ситуація є настільки складною, оскільки інколи майже починає виходити з під контролю. Щоб не дати відродитися та розвинутися далі хвилі злочинності 90-х років знову, потрібно сприяти своєчасному її запобіганню на корені, в зародку, а це значить, що необхідно взяти сучасний стан безпеки людини, суспільства, держави під надійний професійний контроль.

В зв’язку з тим, що вже прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про Національну поліцію», який визначає основні принципи функціонування нового органу, правові основи організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження їх служби [4], та готуються законодавчі реформаційні зміни в діяльності органів правопорядку, які пов’язані з підготовкою Верховною Радою України законопроектів «Про органи внутрішніх справ», «Про сервісні послуги та сервісні центри Міністерства внутрішніх справ України», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», які спрямовані на вдосконалення системи та структури органів внутрішніх справ і посилення ролі поліції у формуванні нових правових відносин між поліцейськими і громадянами, то очевидно доцільно всебічно розглянути, по-перше, концептуальні засади поліцейської реформи в Україні в третьому тисячолітті.

Розкриваючи сутність поліцейської реформи в Україні Ека Згуладзе заявила, що при написанні законопроекту «Про Національну поліцію» фокус уваги був звернений на те, щоб максимально спростити складну юридичну мову. Особливу увагу було приділено тому, щоб кожен громадянин міг чітко і ясно зрозуміти з цього закону, – які є конкретні повноваження у поліцейського, за що підозрілу особу можуть заарештувати, як проходить затримання злочинців і так далі. Вона наголосила на тому, що головним є те, що нова форма спілкування поліції з громадянами буде включати не тільки офіційні звіти від поліції, але і їх детальний розбір проблем. Таким чином, одним з основних напрямків роботи поліції буде community policing підхід, тобто «поліція і громада». Звичайно, що це не скасовує того, що у поліції буде і повинна бути управлінська вертикаль. Це означає, що буде існувати єдиний державний стандарт діяльності для Національної поліції. Але звичайно, що ситуація на місцях залежатиме також і від здібностей місцевої поліції, і від активності населення і відповідно ролі місцевого самоврядування в забезпеченні безпеки людини, суспільства, держави. Також Ека Згуладзе підкреслила про необхідність безпосереднього допуску громадськості в процес прийому поліцейських на роботу, що сприятиме підняттю рівня довіри громадськості до поліції. Вона зазначила, що сьогодні проблемне головне питання – як зробити процес проходження служби поліцейського та його кар’єрного зростання прозорим і об’єктивним, як оцінювати результати роботи поліцейських, щоб вони мали можливість просуватися по службі завдяки своїм особистим патріотичним якостям і професійним заслугам, а не за звичайну вислугу років. І тому колегіально було вирішено, що це все ж таки буде відкритий конкурс – але внутрішній, між хорошими професійно грамотними співробітниками. Однак, Ека Згуладзе зазначила, що базові організаційно-управлінські заходи будуть в основному здійснені протягом 2015 року – правові норми, професійні стандарти, функціонал. Водночас, на її думку, реформа поліції триватиме, напевно, 5 років. А може, і 10. А може, через 10 років скажуть, що щось ще треба робити, і вона буде продовжуватися. Ось це і плюс і мінус поліцейської реформи. Вона ніколи не закінчується [3].

Однак, глава МВС України Арсен Аваков більш позитивний у своїх прогнозах. У травні 2015 року в одному з інтерв’ю він повідомив, що його кінцева мета – близько 150 тисяч поліцейських не тільки з більш високими зарплатами, але й з новою якістю роботи. Глава МВС України зазначив, що дорога буде довгою: до кінця року в поліції з’явиться не більше 7 тисяч нових осіб. «У Грузії реформа поліції йшла п’ять років. У нас п’ять років вона, звичайно, не може йти, тому що перегрів в суспільстві значно вище. Тому ми знаходимося в ситуації, коли треба все здійснити за рік-півтора», – сказав Арсен Аваков.

По-друге, вважаємо, що реформа системи органів правопорядку 2015 року в Україні повинна отримати консолідоване законодавче оформлення не в звичайному законі, як це пропонують автори законопроекту, а в Поліцейському Кодексі України. Чому ми пропонуємо розробку та прийняття саме консолідованого Кодексу, який би системно врегульовував концептуальні правові засади внутрішнього безпекового середовища в державі, а не рядового, звичайного Закону України, який сьогодні прийнятий Верховною Радою України. Очевидно тому, що нова редакція старої ідеї свідчить лише про косметичні зміни, а ми усвідомлюємо, розуміємо, що в даний час необхідно здійснити класичні системні державотворчі реформаційні зміни в системі органів правопорядку, в тому числі і на законодавчому рівні.

Очевидно, що підготовка сучасного системного Поліцейського Кодексу України сьогодні потребує серйозної законотворчої праці, але є важливою креативною законодавчою ініціативною подією, новацією і історичною віхою оскільки особливістю діяльності нової поліції нашої держави повинно стати гарантування надійного конституційного фундаменту забезпечення безпеки людини, суспільства, держави від реальних загроз, ризиків і небезпек, який конкретно визначений в Основному законі держави – Конституції України. Зокрема, в ст. 3 Конституції нашої держави чітко зазначено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Більше того, в Конституції України чітко визначені концептуальні світоглядні принципи, що гарантують такі основні пріоритети забезпечення безпеки і добробуту громадян. По-перше, це те, що права, свободи і обов’язки людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. По-друге, держава відповідає перед людиною за свою діяльність. І відповідно, по-третє, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Водночас, сучасна законотворча практика свідчить зовсім про інше. Зокрема, про яке дотримання конституційних прав і свобод людини може йти мова, коли проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», поданий до Парламенту, передбачає скасування презумпції невинуватості за адміністративні правопорушення. Причому у пояснювальній записці до цього законопроекту зазначається про відеофіксацію порушень правил дорожнього руху нібито за європейськими зразками. Ця законотворча новація, звичайно, невипадково сколихнула мережу Інтернет і викликала багато розмов, роздумів, міркувань серед громадськості і юристів-професіоналів щодо правомірності ряду положень цього законопроекту. 

Тому немає сумніву, що концептуальні засади, які нами пропонуються внести в структуру, архітектоніку і зміст Поліцейського Кодексу України якраз і повинні передбачати реалізацію в повсякденній практиці органів поліції положень ст. 1, 3, 19 та інших норм Конституції України та Законів України.

Слід зазначити, що історіографія створення кодексів як в Україні, так і світі має глибоке прадавнє коріння і характеризується цікавими відомостями, фактами і новаціями. Зокрема, досить відомий науковець, ординарний професор кафедри кримінального права та судочинства Київського університету Святого Володимира Олександр Федорович Кістяківський в своїх 70 наукових працях з кримінального права та кримінального процесу започаткував системні дослідження по кодифікації чинного законодавства.

В зв’язку з цим, професор В. П. Шибіко, аналізуючи розвиток наукових шкіл і ідей, реалізованих на кафедрі правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, справедливо зазначає, що величезною заслугою О. Ф. Кістяківського було те, що він є фундатором і видатним дослідником першого кодексу українського права «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. Завдяки напруженій чотирирічній праці О. Ф. Кістяківського в 1879 р. відбулося перше видання в Київському університеті цієї історичної пам’ятки разом з його ґрунтовною науковою розвідкою про цей Кодекс, які мають велику історичну та наукову вагу і в наш час [9, с. 15-16].

Зокрема, що стосується кодифікаційних процесів в галузі законодавства, то відомий вчений С.О. Богородський теж схвально ставиться до цього і вважає, що для кримінальної сфери кодифікація законодавства є позитивним явищем [2, с. 4-5].

Водночас, слід мати на увазі, що при створенні Кодексів чинного законодавства і проведенні кодифікаційних законодавчих робіт, а також при подальшому впровадженні кодексів в реальне судочинство треба виявляти обачність і зваженість [8, с. 33], а також враховувати національні звичаї і традиції.

Для пізнання сутності даних законодавчих процесів необхідно звернути також увагу і на досвід Європейських країн. Адже відомо, що ще в середині ХІХ ст. Пруссія, Баварія, Вюртемберг, Баден активізували законотворчу діяльність у галузі забезпечення внутрішньої безпеки і його результатом було створення кримінальних Кодексів поліції в цих землях. Фактично з появою цих законодавчих актів було чітко визначено розуміння сутності поліції, принципів її діяльності, як «інструменту примусу, контролю і самостійної державної установи» [1, с. 23-31].

Однак зазначимо, що при реформування міліції та перетворення її в Національну поліцію України потрібно перейти від існуючого сьогодні карального ухилу до зовсім іншого, кардинально новітнього інноваційного змісту діяльності поліції сучасного типу в Україні, навіть вищого, ніж  соціально-сервісний, який декларується авторами в сучасних законопроектах. Таким чином, поліцейський нового типу це не наглядач, це не ревізор, це не контролер, а надійний помічник і консультант, правоохоронець і правозахисник безпечного життя і добробуту громадян.

Президент України нещодавно підкреслив, що ряди, зокрема, патрульних поліцейських поповнять «нові люди». Тобто, поліцейський, який зупиняється, щоб допомогти, а не полює в кущах, щоб заробити. «Це обличчя тієї держави, яку я хочу побудувати», – зазначив Петро Порошенко [6].

При здійсненні поліцейської реформи в Україні законотворцям доцільно і  необхідно перейняти оригінальний тисячолітній досвід Японії щодо створення поліцейських «будиночків». Ідея утворення таких «будиночків» в Японії виникла ще у феодальну епоху, коли була створена державна мережа контрольних пунктів для забезпечення захисту населення від злочинців. Сьогодні в Японії нараховується понад 15 600 подібних безпекових правозахисних споруд. Це маленькі однокімнатні поліцейські бюро, які, як правило, розташовані на перехрестях вулиць або біля висотних будинків тощо. У столиці країни налічується 1244 таких поліцейських «будиночків», причому третина токійської поліції працює лише в них. Завдання поліцейських чиновників, постійно і цілодобово працюючих у таких безпекових пунктах правопорядку, різноманітні: це і здійснення патрульної служби, і затримання злочинців, і пошук загублених речей, і виклик швидкої медичної допомоги та надання первинних медичних послуг, і контроль за дорожнім рухом, і виклик швидкої допомоги для осіб, які знаходяться в стані сильного сп’яніння, і улагодження сімейних скандалів і постійний нагляд за одинокими пристарілими громадянами, що проживають у цьому районі тощо. Фахівці приписують цим поліцейським «будиночкам» заслугу в нібито «виключно низькому рівні злочинності, яка є сьогодні в Японії». Відомо, що низький рівень злочинності в Японії спонукав органи влади Сінгапура перейняти японський досвід і встановити такі поліцейські «будиночки» і на своїй території. Доцільність і реальна можливість застосування такого тисячолітнього японського методу запобігання та боротьби з різними видами правопорушень розглядається сьогодні і керівництвом поліції м. Сан-Франциско (США).

Водночас, сучасна законотворча практика свідчить, що системні реформаційні законодавчі зміни у сфері поліцейської діяльності здійснюються сьогодні і в Україні. Зокрема, Прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк 4 квітня 2015 року, під час виїзного засідання Уряду в Національній академії внутрішніх справ звернув увагу на те, що «ми відходимо від політичного впливу Парламенту і політичних сил на систему національної безпеки і правоохоронну діяльність. Національна поліція стає незалежним правоохоронним органом, який не залежить від телефонних дзвінків і голосувань у Верховній Раді, а тільки – від кодексів, законів, совісті й відповідальності». Слід зазначити, що на даному засіданні були презентовані урядові законопроекти з реформування системи Міністерства внутрішніх справ, поліції, зокрема, це: рамковий закон «Про органи внутрішніх справ», Закон України  «Про Національну поліцію» і ще два закони, які будуть додатково регулювати діяльність органів внутрішніх справ і нову європейську якість. Важливо зазначити те, що Арсеній Яценюк особливо наголосив на тому, що після ухвалення Верховною Радою України запропонованих Урядом законопроектів з реформування МВС України «міністр як політична фігура буде займатися визначенням політики відомства, а керівник Національної поліції, керівники відповідних підрозділів будуть служити закону, а не політичній партії і політичній силі, яка призначила чи то Міністра, чи то іншу посадову особу».

Висновки та перспективи подальших досліджень. У будь-якому випадку, розглядаючи концептуальні засади реформування надзвичайно важливої державотворчої галузі, яка своєю діяльністю зобов’язана гарантувати безпеку людини, суспільства, держави від різного роду загроз, викликів і небезпек слід виходити з тих засадничих положень, що співробітники поліції є безпосереднім обличчям держави. Відомо, що з усіх правоохоронних органів з поліцією населення має найбільш тісний контакт, оскільки громадянам приходиться найчастіше до них звертатися за допомогою, консультацією, підтримкою, захистом. А це означає, що якщо в результаті здійснення законодавчих реформаційних системних змін поліцейських органів люди почнуть більше довіряти поліції, то це поступово змінить і загальне відношення громадськості до всіх інших правоохоронних, правозахисних та контролюючих органів в державі. Очевидно, що готуючи кардинальні законодавчі реформаційні зміни з метою формування обличчя нової поліцейської установи держави необхідно прагнути закласти в законопроекти такі світоглядні правові підвалини, які б сприяли формуванню високого рівня довіри громадян до поліції, який уже давно існує, наприклад, у Грузії, Канаді, Норвегії, Німеччині, США, Фінляндії, Японії та інших країнах світу.

Водночас, слід звернути увагу і на те, що за даними інституту соціології НАН України, які отримані в рамках участі в міжнародному проекті «Європейське соціальне дослідження», довіра українського народу до сучасної міліції склала тільки 2,5 бала з 10 можливих. При цьому даний показник є найгіршим серед країн Європи [7]. А, наприклад, досвід законодавчих реформаційних змін, який відбувся в  Грузії свідчить, що уже через 2 роки з початку  реформування поліції в цій державі довіра до поліції у населення становила близько 60 %, а через десять років взагалі встановила 84 % [5, с. 2]. Тому очевидно, що сьогодні надзвичайно актуальним, назрілим і пріоритетним є реформування міліції та перетворення її в сучасну і якісно нову Національну поліцію України з креативними позитивними світоглядними законами, стандартами, звичаями і традиціями.

Джерела та література

1. Jessen R. Polizei, Wohlfahrt und die Anfange des modernen Sozialstaats während des Kaiserreichs / R. Jessen // Gеchichte und Gesellschaft. – 1994. –№ 29. – P. 23-31.

2. Богородський С. О. Очерк истории уголовного законодательства в Европе / С. О. Богородський. – К.: 1862. – Т.1. – C. 4-5.

3. Ека Згуладзе: Реформа поліції триватиме п’ять років. А може, й десять [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2015/04/23/7065637/.

4. За пять дней работы новой патрульной службы киевляне увидели, чем полиция отличается от милиции [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://fakty.ua/202512-za-pyat-dnej-raboty-novoj-patrulnoj-sluzhby-kievlyane-uvideli-chem-policiya-otlichaetsya-ot-milicii.

5. Згуладзе Е. Київ першим побачить нову поліцію / Е. Згуладзе // Удар. –  2015. – № 6 (31). – C. 2.

6.  Порошенко: полиция в Украине должна полностью заработать за 2-3 месяца [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://rian.com.ua/politics/20150708/370217326.html.

7. Україна за рівнем довіри до влади посідає останні місця в Європі [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.unian.ua/news/552776-ukrajina-za-rivnemdovirido-vladi-posidae-ostanni-mistsya-v-evropi.html.

8. Цветкова Ю. Основоположники історичної школи права в Київському університеті Святого Володимира / Ю. Цветкова // Наукові правничі школи Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Матеріали міжнародної наукової конференції (Київ, 12 жовтня 2005 р.). – К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2006. – C. 33.

9. Шибіко В. Розвиток наукових шкіл на кафедрі правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка / В. Шибіко // Наукові правничі школи Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Матеріали міжнародної наукової конференції (Київ, 12 жовтня 2005 р.). – К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2006. – C. 15-16.

Биленчук П., Ярмолюк А. Новое законодательство Украины о Национальной полиции и полицейский деятельности. Каким ему быть? В статье системно раскрывается историография создания кодексов как в Украине, так и в других странах мира, а также подчеркивается, что реформа системы органов правопорядка в Украине должна получить эффективное законодательное регулирование не в обычном законе, а в Полицейском кодексе Украины. Концептуальные основы реформирования системы правоохранительных органов, которая своей деятельностью обязана гарантировать безопасность человека, общества, государства от разного рода угроз, вызовов и опасностей, должны исходить из такой основополагающей идеи, что сотрудники полиции является непосредственным лицом государства. Готовя кардинальные законодательные реформаторские изменения с целью формирования нового полицейского учреждения государства необходимо стремиться заложить в законопроекты такие мировоззренческие правовые основы, способствующие формированию высокого уровня доверия граждан к полиции, который достигнут, например, в Грузии, Канаде, Норвегии, Германии, США, Финляндии, Японии и других странах мира. Также нужно сделать процесс прохождения службы полицейского и его карьерный рост прозрачным и объективным, оценивать результаты работы полицейских для того, чтобы они имели возможность продвигаться по службе благодаря своим личным качествам и профессиональным заслугам, а не обычной выслуге лет.

Ключові слова: реформирование, Национальная полиция Украины, Полицейский кодекс Украини, доверие граждан к полиции.

Bilenchuk P., Iarmoliuk A. New Legislation of Ukraine on the National Police and Police Activities. What Should It Be? The article deals with the historiography of establishing Codes both in Ukraine and other countries of the world which is revealed systematically in the article. The author lays emphasis on the necessity to create Police сode of Ukraine that could provide effective legislative support for the  law enforcement authorities in the course of reforming the existing system. Conceptual principle of the system reforming process implies security guarantees to the citizens, society, state, security against threats, challenges and dangers. The basic idea of the reform is to make the police staff a decent face of the state. The author suggests that radical legislative reformation changes of the police forces imply radical modification of the legal foundations of the laws which would facilitate formation of the public confidence in the police like in Georgia, Canada, Norway, Germany, the USA, Finland, Japan and other countries of the world. It is necessary to make career development of the policemen transparent and objective on the basis of just evaluation of the results of their work and thus guarantee them perspectives to be promoted owing to personal qualities and professional achievements.

Key words: National police of Ukraine, Police сode of Ukraine,  public confidence in the police.

© Біленчук П., Ярмолюк А., 2015